新加坡如何進行城市更新？

新加坡既是國家，也是一個大型城市。半個世紀前，新加坡存在著大量的城市問題，例如住房短缺、失業(yè)率高漲、住房條件差、城市破敗等等。大量的移民涌入新加坡后，卻沒有足夠的空間提供給新辦公室以支持就業(yè)、足夠的住房提供居住條件。而可利用的土地被破敗的貧民窟占據(jù)，土地所有者缺乏維持其物業(yè)良好運作的動機，城市更新變成了當務之急。

1970年的新加坡，拍攝自博主Antipodean

一、更新手段

有效的公共住房計劃和土地征用工具，是新加坡城市從破敗走向復興的基礎。隨著果斷而謹慎的城市更新計劃鋪展開來，系統(tǒng)性的規(guī)劃和實施持續(xù)激勵著政府行動。

首先是土地變得可用，其次是私營部門參與，再者是土地銷售條件和公共住房政策的逐一落實。1980年初，市中心基本基礎設施完成，隨后濱海灣地區(qū)得以填海開發(fā)，多個特色特定歷史街區(qū)保護計劃依次執(zhí)行，新加坡重新煥發(fā)生機，并得以高度宜居。

新加坡組屋

總體規(guī)劃框架經(jīng)過多版的推進，逐步完善并最終落實。其綜合總體規(guī)劃和開發(fā)離不開數(shù)個特點

A 長思遠慮，具有長周期的規(guī)劃策略

B 具備一定的靈活性，適當?shù)貐^(qū)發(fā)展集約化來平衡競爭

C 有效的可執(zhí)行能力，效率較高的公共工作

D 創(chuàng)新性動態(tài)城市治理

E 建立誠信、務實的治理文化，培養(yǎng)信任

F 培育健全、透明的制度，公私合營，鼓勵市場合作，培養(yǎng)良好的公私互惠關系。

G 與社區(qū)相關利益者深度合作，鼓勵公眾參與

二、土地利用

1960年代，面對土地稀缺、過度擁擠、基礎設施不足、污染等城市問題，新加坡政府希望尋求更高效的土地利用方式以支持社會需求，比如提供廣泛的公共住房等等。

商店、住宅和工廠擠在一塊塊未充分開發(fā)的土地上，而土地主則在那里等待不勞而獲的增值。這些資本家沒有為道路改善、開放空間、公共建筑或便利設施做出任何改善的動機，而這些土地后來又必須由公眾以巨額成本進行購買；與此同時，一代人在不利于健康的條件下生活和成長。土地所有權的分散是全面重建市區(qū)的巨大阻力。

1950年的中央商務區(qū)鳥瞰

得益于一個中央集權的政府，規(guī)劃署和房屋建設局共同發(fā)力，將政府政策有效實施。其中最為重要的是對土地的公共控制和所有權。為了解決住房條件差和人滿為患的巨大問題，新加坡違背了原殖民國英國的土地私有制原則，寧愿違反法律和規(guī)則去以低成本獲得土地。1966年頒布的《土地征用法》確保了國家能夠以低于經(jīng)濟水平的價格回購土地，引入了被稱為“社會主義立法”的“公用征地”概念，支持政府獲得土地用于公共住房和商業(yè)發(fā)展，從而推動更廣泛的公共利益。

以今天的標準來看，《土地征用法》似乎很霸道，但它在早期的城市發(fā)展中不可或缺。該法案允許政府將高度分散的優(yōu)質城市土地聚集成更高效的地塊，將它們重新分配，以實現(xiàn)更經(jīng)濟、更大、更全面的開發(fā)。

從社會角度來看，土地現(xiàn)在可以分配給公共發(fā)展，以安置因城市更新而流離失所的人。這項強有力的法案支持對土地資源的廣泛公有制和控制，這對于政府在城市重建中主動平衡競爭需求的能力至關重要。

土地被征用而建設公共組屋和商店

另一個重要的城市發(fā)展政策是收費制度，它是在 1964 年的規(guī)劃法案修正案中引入的。從開發(fā)許可中受益的開發(fā)商必須向國家支付開發(fā)費用，以防止土地所有者對社區(qū)發(fā)展和公共基礎設施建設所帶來的土地增值坐享其成。這筆收入有助于公共設施開發(fā)所需的財政資源，從而保證后續(xù)的可持續(xù)性的發(fā)展，以及用于鼓勵市場經(jīng)濟的優(yōu)惠政策。

融資和預算編制是新加坡政府策略的一部分。與大多數(shù)其他政府不同，城市基礎設施和開發(fā)項目的資金來源不僅僅來自土地出售或開發(fā)費用。相反，它們從更廣泛的運營收入池中提取，其中包括直接和間接稅、許可證、以及其他使用者費用。

三、總體規(guī)劃

1958年新加坡的總體規(guī)劃通常被認為是一種限制高度的控制工具，并通過一系列的區(qū)域控制發(fā)展，以防止城市的無序蔓延。與此同時，新加坡政府請求了聯(lián)合國的技術援助，比如城市規(guī)劃專家 Erik Lorange 為期六個月的研究，以及他起草的長期更新計劃和短期行動計劃。

1958 Master Plan—Singapore’s first statutory land use plan.

1960年代，城市更新團隊設想了一套自給自足但相互連接的定居點，并對中央?yún)^(qū)進行系統(tǒng)性的再開發(fā)。城市更新從中部地區(qū)的北端和南端開始，向擁擠的中心移動，直到最終重建。這種分階段、逐區(qū)的方式，很快被政府付諸行動。在實施過程中，政府還堅持了良好的實體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地使用和交通運輸進行整合。

1971年，第一個概念計劃被提出，在之前的計劃基礎上，環(huán)形概念被組織起來，圍繞中央集水區(qū)周圍開發(fā)，并輔以沿南部海濱的東西走廊。大部分就業(yè)機會集中在中央地區(qū)，而以鐵路為基礎的快速交通系統(tǒng)則保護了土地，防止公路占據(jù)過多的城市空間。

在制定 1971 年概念計劃時，SCP 研究著眼于各種選擇以更好地組織土地利用，比如運輸建模和模擬研究。從交通的角度幫助確定最佳的土地利用配置。除了人口和就業(yè)預測外，交通研究還著眼于汽車保有量的增長、道路網(wǎng)絡的擴展等公共交通參數(shù)，以滿足更高的出行需求、經(jīng)濟增長和人口增長。最終的概念計劃結構采用了“環(huán)形概念計劃”通過將土地利用組織成圍繞中央的高密度衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

1991年的概念方案，讓新加坡邁向城市更新的新階段。該方案力求創(chuàng)造一個美麗而獨特的亞洲城市，并保證城市的經(jīng)濟競爭力。更重要的是，該計劃呼吁通過大眾軌道交通MRT系統(tǒng)和綜合高速公路網(wǎng)絡連接各個區(qū)域中心，共同推進權力下放。

2019 年 3 月，市區(qū)重建局 (URA) 公布了2019 年總體規(guī)劃草案，在市中心等地區(qū)規(guī)劃各種住宅和便利設施來增加中心區(qū)的居住人口，以便更多的人可以住在他們的工作場所附近。

通過CBD激勵計劃，鼓勵現(xiàn)有寫字樓開發(fā)項目轉換為酒店和住宅用途，并提高容積率。這將有助于振興中央商務區(qū)，使其不僅是一個工作場所，也是一個充滿活力的生活和娛樂場所。

另一項舉措是戰(zhàn)略發(fā)展激勵計劃。其目的是鼓勵商業(yè)建筑業(yè)主以大膽創(chuàng)新的方式合作和全面重新開發(fā)相鄰的物業(yè)，從而積極改造街道甚至整個區(qū)域。激勵措施包括讓容積率、高度、土地用途等規(guī)劃參數(shù)變得更加靈活。其他的措施還有改善綠色城市走廊、改善公共空間和行人連通性等等。

四、更新歷程

首次被選取的更新區(qū)域主要由單層或兩層的房屋、作坊等構成。1967年該地區(qū)約75%的土地面積被征地以用于城市更新，開發(fā)項目包括公共組屋、社區(qū)中心和其他公共設施。而緊鄰該地區(qū)，可用的優(yōu)質土地被預留給私營部門進行重建，以創(chuàng)造黃金地帶：高層辦公樓、公寓、商業(yè)建筑等等。

新加坡早期的城市更新不僅僅是在人口密集的市中心內(nèi)利用土地進行新發(fā)展的過程。政府還負責為受影響的人提供服務：從重新安置的經(jīng)濟補償?shù)教娲∷慕ㄔ旌头峙洹＿@一點尤其重要，因為受早期城市更新工作影響的地區(qū)是該市最貧困的地區(qū)之一。

這也是有別于許多歐美城市更新的做法——這些國家的城市更新往往不受歡迎，是因為清理這些區(qū)域的時候，他們只是讓推土機進來，而不考慮流離失所者的需求。相比之下，新加坡希望城市更新能夠通過公共建設計劃改善貧困人口的生活環(huán)境、讓普通人也在城市更新中收益，其中一個例子便是安置中心，這些安置中心將用于安置收到影響的企業(yè)，而形成更有力的城市社區(qū)。

在重建之前，新加坡中區(qū)的社區(qū)和企業(yè)形成一個錯綜復雜、相互依存的生態(tài)系統(tǒng)，讓城市更新更具挑戰(zhàn)性。如何安置這些社區(qū)，提供替代性居住條件，并保持社區(qū)精神活力非常重要。

在這種情況下，市區(qū)重建局提供了將住宅街區(qū)與零售裙樓整合的創(chuàng)新解決方案，這為習慣于街邊客流的企業(yè)提供了良好的店面。這種“分層分區(qū)”的方法允許了多用途的建筑，使得受到影響的社區(qū)能夠更好地維持家庭和企業(yè)之間的聯(lián)系，以適應新的高層環(huán)境。這種方法也用在了許多私人開發(fā)項目，例如人民公園綜合體。

從非法的臨街商販到有良好購物環(huán)境的人民公園綜合體

政府需要平衡社會、經(jīng)濟和環(huán)境需求方面。城市更新重新利用城市土地用于發(fā)展，本質上是重新分配的過程——它可能導致不同利益相關者之間的不公平結果。為了最大化造福公眾，政府采用了公共組屋、安置中心、小販中心，對人們居住、社區(qū)生活、商業(yè)進行了補助，從而贏得了民眾支持。

除了興建新建筑物外，全面重建還需要在中區(qū)建立綜合交通方式。城市規(guī)劃者，以前市建局首席執(zhí)行官劉泰克博士為首，認為修建更多道路以保持交通暢通有其局限性。因而，新加坡限制汽車交通量，而鼓勵采用更多的公共交通。比如，大眾捷運MRT系統(tǒng)就為城市發(fā)展充當了催化劑。基礎設施完善的區(qū)域被指定為集約化服務場所，和主要綠地、多層歷史街區(qū)相平衡。這種TOD的理念，幫助新加坡未來的增長更有針對性，并減少土地使用浪費，能夠更好地保護歷史、自然資源。

整合的交通和城市發(fā)展，使得整體道路網(wǎng)絡更加合理，比如本杰明·希爾斯大橋有效地分流了東西向交通，從而解放了中區(qū)的過境車輛。如果沒有這個主要的橋梁連接，城市更新的進程就會被大大扼殺。

自1991年的概念計劃開始，捷運系統(tǒng)成功將經(jīng)濟活動分散到島上其他地區(qū)，使中心區(qū)能夠專注于更高層次的商業(yè)金融功能。便利的交通網(wǎng)絡、可負擔的公共房屋、高度集約重點開發(fā)的CBD計劃共同促進了新加坡公共交通為導向的發(fā)展模式。

組屋開發(fā)通常與新加坡的主要公共交通網(wǎng)絡一起規(guī)劃。

五、公私合營

新加坡中區(qū)是城市更新的重點區(qū)域，隨著第一輪的城市更新落幕，大部分人口得以重新安置，而零散的地塊也明顯減少。在這種基礎上，自1980年代，公共建筑投入開始縮減。政府不再直接參與項目實施，而只是提出引導方針，鼓勵更多的私營部門承擔實體發(fā)展。政府適時地讓位給民營企業(yè)發(fā)展，有利于刺激市場經(jīng)濟的發(fā)展。

這種發(fā)展理念是政府提供專業(yè)知識、場地、基礎設施、社會計劃和有利的投資環(huán)境，而充當經(jīng)濟流動性和管理的私營部門則主要承擔經(jīng)濟實體項目，比如商業(yè)建筑等等。這種方式給城市更新帶來更多的多樣性、社會和經(jīng)濟的平衡。

早在新加坡獨立早期，政府已經(jīng)意識到雖然政府應該在城市更新中起到積極的引擎作用，但僅僅靠公共行動不足以實現(xiàn)其經(jīng)濟目標，因而在恰當?shù)臅r候為私營企業(yè)提供更多的空間就非常重要了。

為了完成這一目標，新加坡政府重點在于：

1. 確保項目的透明度和完整性

為公眾提供更加透明的規(guī)劃和開發(fā)參數(shù)，對投標方式、付款方式、銷售條件形成透明的規(guī)定；

2. 了解市場需求

重建的計劃需要符合經(jīng)濟需求，良好的公私部門關系有利于政府了解市場需求，及時獲得市場反饋；

3. 靈活務實的實現(xiàn)方式

政府靈活地應用規(guī)則，比如早期的土地銷售計劃。最初政府出售的土地流拍很多，因為私營公司對大型地塊缺乏建設經(jīng)驗和意向。但政府通過對話、宣傳，希望創(chuàng)造一些更大的項目，從而吸引海外投資者進來。因而，如何保持土地銷售的完整性和實現(xiàn)目標之間，政府需要作出取舍和靈活應變；

4. 對私營部門的激勵

比如開發(fā)稅率的優(yōu)惠。不過隨著投資者信心和需求的形成，激勵措施逐漸被廢除；

5. 建立與私營部門的信任和共同目標。

讓私人開發(fā)商了解到政府雖然有公民和社會責任，但仍然會平衡商業(yè)的發(fā)展。比如人民公園綜合體，政府和私營公司一起創(chuàng)造了平衡市民空間和商業(yè)利益的地標；

6. 創(chuàng)建創(chuàng)新型設計平臺。

協(xié)同公共部門的主動性和私營部門的智慧來合作改善建筑環(huán)境。因而中標的項目不再僅僅考慮地價，還需要考慮到擬開發(fā)項目的設計，有助于提高建筑設計標準和建成環(huán)境質量。

PEOPLE'S PARK COMPLEX 1990S

六、重要案例

1.金鞋金融區(qū)

金鞋金融區(qū)是國家干預的城市更新重要成功案例。

1960年的工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟現(xiàn)代化促進了對辦公和商業(yè)空間的巨大需求。因此，國家啟動了商業(yè)中心的重建計劃，同時取消了這些地區(qū)在1947年出臺的《租金控制法》管制。該法旨在保護租戶免受因二戰(zhàn)后住房短缺而導致租金上漲的影響，但在新時期，這種人為壓制租金讓業(yè)主無法提供適當?shù)臉欠烤S修和物業(yè)服務，嚴重限制了業(yè)態(tài)的重建。

金鞋區(qū)曾經(jīng)是一個人口稠密的住宅區(qū)。中心區(qū)約有 18-20萬間店屋。其中許多都處于破舊狀態(tài)，并且擠滿了租戶。為了改善擁擠的城市環(huán)境、為商業(yè)發(fā)展騰出空間，政府啟動了重建計劃。

公共和私營部門之間的合作是該計劃成功的關鍵。私營部門將為寫字樓、高檔公寓、酒店和購物中心的建設提供資金，而政府將擔任城市規(guī)劃師——精心準備總體規(guī)劃、發(fā)展基礎設施以及土地整理。此外，政府還起草了建筑指南，以確保達到規(guī)劃和城市設計目標，并妥善安置流離失所的居民

自1970年代，政府開始收購小地塊、清理土地、重新打包和整合、出售，釋放土地給私營部門，這有利于大型商業(yè)地帶的興起。在這種地塊產(chǎn)權較為分散的區(qū)域，政府深度干預是必要的。只有通過政府的手，才能消除城市更新的許多障礙，以實現(xiàn)預計的城市更新目標。

Redevelopment of Golden Shoe Car Park，Green Oasis

2.烏節(jié)路購物街

與金鞋金融區(qū)不同，烏節(jié)路的重建因為具有更多優(yōu)質先天條件，政府只是進行了輕度干預。

Source: Urban Redevelopment Authority

烏節(jié)路是一個郊區(qū)住宅區(qū)。直到 1960 年，該地區(qū)的商業(yè)發(fā)展有限，只有一家高檔酒店，一家百貨公司，以及一些超市。而1960年代中期的旅游開發(fā)驅動了烏節(jié)路的重建。而這里有許多沒有產(chǎn)權負擔和租金管制的大型地塊、現(xiàn)有的購物娛樂設施、良好的綠色環(huán)境等等，為新的酒店和商業(yè)開發(fā)提供了有利條件。

通過土地銷售和指導方針，政府開始促進和引導該地區(qū)的更新。到了1980年代，烏節(jié)路是新加坡酒店、零售和娛樂發(fā)展最集中的地方。自MRT竣工之后，該地區(qū)因為地鐵網(wǎng)絡的催化，更具吸引力。而后該地區(qū)的更新則主要由私營部門進行，他們被該地區(qū)眾多景點、市場優(yōu)勢、交通優(yōu)勢所吸引過來。

在這個過程中，政府只是充當促進者的作用，提供公共設施和設計指南，為地區(qū)進一步發(fā)展創(chuàng)造機會。

后記

新加坡城市更新讓整個城市面貌煥然一新，提高了其國際競爭力，為后來的經(jīng)濟騰飛提供了有力的支撐。更為難得地是，新加坡在土地稀缺背景下摸索出來的平衡經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標的獨特城市發(fā)展方法。

新加坡重建的成功得益于國家層面的有力推動。其政府積極主動地促進了土地整合和控制立法的完成，克服了私有土地和分散產(chǎn)權的重要障礙，為全面重建和形成更大的職能板塊提供了充分條件。而在產(chǎn)權負擔小的地方，政府通過采用更加市場友好的方式，輕度干預以達到市場復興的目的。

另一方面，新加坡政府適當適時地退出，為私營部門提供更多的條件，有利于市場的活力。比如建立透明的制度法規(guī)和市場為導向的創(chuàng)新平臺，從直接干預轉向通過建設基礎設施和傳達規(guī)劃意圖來促進發(fā)展，以幫助私營部門以市場需求為導向進行城市更新。

當然，政府也進行了公共政策干預，防止資本主義過于逐利而引發(fā)的公民危機，比如為流離失所的居民提供了替代住所，并為受到更新影響的企業(yè)和商販提供新的場所。這一方式大大減少了城市更新計劃引起的社會負面影響和反彈。即便是豪華設施旁邊也有負擔得起的公共住房，促進了人口多元化和土地用途的多樣性，避免落入城市更新的鄉(xiāng)紳化陷阱。

文章來源：建筑手帳C