公元前81年，即漢昭帝始元六年二月，經諫議大夫杜延年提議，朝廷從全國各地召集賢良文學60多人到京城長安，與丞相田千秋、御史大夫桑弘羊為首的政府官員共同討論鹽鐵官營和民生疾苦問題，史上把這次會議稱為“鹽鐵會議”。會上，雙方針對業已實施多年的鹽鐵官營、酒類專賣、均輸、平準、統一鑄幣等商業經營和財經政策一系列重大問題展開了激烈爭論。這次會議歷時5個月，是我國古代第一次規模最大的商業經營高峰論壇，也是歷史上最著名的關于國家大政方針的一次朝野辯論會。
桑弘羊
召開會議的起因：
解決分歧 平息爭論
西漢開國初年，朝廷實行“行仁義、無為而治”的治國方略，雖然對商人采取歧視性政策，但是對工商業卻很少干預，因此社會商品經濟和貨幣經濟得到快速發展。至文景兩朝，百姓富裕，社會安定，國家強盛，史上便有了“文景之治”的稱譽。漢武帝劉徹即位后，外有北方匈奴等游牧民族經常侵擾，急需征伐平定；內有建立一整套大一統制度框架的需要，漢武帝便施展雄才大略，謀劃借助祖輩基業徹底解決大漢王朝的長治久安問題。然而，漢武帝的文治武功卻帶來了國家財政吃緊、府庫空虛的危機。
據有關史料記載，漢武帝在對匈奴進行了長達半個世紀的征伐之后，耗費巨大，國庫告罄，竟然出現了連軍餉也發不出來的窘境，“歲費凡百余萬巨”，“財匱，戰士頗不得祿”。而與國家財政危機形成鮮明對比的卻是豪門權貴的巨額財富，正如司馬遷的《史記·平準書》中所說，“富商大賈或蹛財役貧，轉轂百數，廢居居邑，封君皆低首仰給。冶鑄煮鹽，財或累萬金，而不佐國家之急，黎民重困。”國家財政危機與豪富人家的“不佐國家之急”已經形成嚴重的矛盾，這使國家政權尤其是基層政權因此面臨著重大危險。
為了緩解國家財政危機，支撐國家戰略行動，同時也是降低基層政權的政治風險，漢武帝中期，國家開始對經濟采取了干預政策。元狩六年，即公元前117年，為應對財政危機，漢武帝任命孔僅和東郭咸陽為大農丞，實施鹽鐵官營，募民煮鹽而官府專賣，并徹底壟斷鐵的專營。元封元年，即公元前110年，漢武帝又任命桑弘羊為治粟都尉，代理大司農令。10年后，即天漢元年，桑弘羊正式升為大司農。在桑弘羊的主持下，先后推行算緡、告緡、鹽鐵官營、均輸、平準、幣制、酒榷等一系列商業經營和經濟改革政策，這些措施對逃避繳納財產稅的商賈進行毀滅性打擊的同時，大幅度地增加了國家的經濟財政收入，為漢武帝繼續推行文治武功、開拓疆土的事業奠定了雄厚的物質基礎。此后對匈奴的征伐和對大宛、百越等西南夷以及朝鮮的開拓，均在很大程度上有賴于桑弘羊等人實施商業官營的財經政策。但是這種政策對老百姓來說卻不太便利，一時引得天下百姓頗有微詞，史稱“百姓騷動，不安其生”。
桑弘羊舌戰群儒的故事，被現代人編成連環畫，以使讀者能夠更生動地了解歷史。
由于漢武帝采取與漢朝初年“行仁義、無為而治”相反的治國方略，奉行“有為而治”的儒家治國理念，對外征伐連年不斷，對內大興功業，開始“封禪”和巡視郡國活動，加上放賑救災，以及朝廷上下的奢靡腐敗橫行，僅僅20多年后，國家財政又開始頻頻出現虧空的危機。同時，漢武帝時期施行的經濟政策，雖然充裕了國家財政，卻使一部分財富逐步集中于權貴富商的手中，而剝奪了中小階層的利益，尤其是農民的負擔愈來愈重。并且依靠鹽鐵官營等政策所聚斂的財富，無法維持戰爭的長期消耗。至漢武帝晚年時，已是“海內虛耗，戶口減半”，民不聊生，暴動蜂起。
征和四年，即公元前89年，漢武帝劉徹下《輪臺罪己詔》，指出“此后務在禁絕苛暴，不得擅興賦役，應致力農耕”，恢復漢朝開國初年的“與民休息”政策。這預示著經濟干預政策又發生了重要的改變，向著減少干預放松管制的方向發展。后元二年，即公元前87年，漢武帝病重，加封霍光為大司馬、大將軍，桑弘羊則同時被擢升為御史大夫，位居三公之列，霍光、桑弘羊與金日石單、上官桀共同輔佐幼主，是為托孤輔政大臣。
漢武帝去世后，漢昭帝劉弗陵即位，托孤輔政大臣分為兩派實行兩種不同的財經政策：一是以霍光為首，主張推舉賢良、詢問民情、免除田租，即“恤民政策”；一是以桑弘羊為首，堅持再開屯田，增強國力，即“富國強兵”政策。二者不但性質相反，而且淵源極深，前者為漢武帝晚年政策的繼續，其意合于標榜德治的儒家思想；后者則是漢武帝中期積極政策的延伸，以增強國家權力為優先考慮，與法家的政治思想十分合拍。
此時，桑弘羊的商業經營和財政政策并未隨之廢除，國家幾乎完全控制了生產銷售和市場，官僚權貴和巨商大賈都對這些政策表現出強烈的反對和抵制情緒。霍光為了緩解統治集團內部的壓力，主張對國家壟斷的工商業稍微放松一些，不要管的太死；而桑弘羊則堅決主張對工商業進行嚴格管理，二人的經濟理念和治國方略出現明顯的嚴重分歧。始元六年，即公元前81年，朝廷決定召開“鹽鐵會議” 以解決輔政大臣們的分歧，平息朝野上下的爭論。
會議討論的焦點：
農商之爭 官民之爭
“鹽鐵會議”是西漢時期朝廷召開的一次由鹽鐵官營問題所引起的有關商業經營國家政策的大辯論，也是史料上有詳細記錄的由朝廷組織的官方與民間的一次朝野平等協商對話會，更是漢昭帝時期進行經濟宏觀調控措施前的一次行政聽證會。這次會議討論的核心焦點問題是實行桑弘羊為首倡導的國家商業經營，還是實行霍光支持的賢良文學建議的市場自由經濟。
始元五年，即公元前82年6月，諫議大夫杜延年向輔政大臣霍光提出了“行文帝時期政策，提倡節儉、對民寬和”的建議。霍光采納后，便詔令三輔、太常各挑選“賢良”二人，各郡國挑選“文學”一人，共計六十多人，于第二年2月在京城長安召開“鹽鐵會議”，與朝廷有關官員坐下來商議罷黜鹽、鐵、酒等商品專營政策的問題。
參加會議的官員有御史大夫桑弘羊，丞相府的屬官丞相史和御史大夫的屬官御史等人，官方的主要發言人由御史大夫桑弘羊兼任。在會上，桑弘羊先后發言一百一十四次，丞相史發言十五次，御史發言十九次。
參加會議的民間人士有賢良、文學，賢良是已經取得功名的儒生，文學是在某種學問上有一定成就的名士，他們都不是國家的官吏，而是屬于民間的知名人士。會議上留下姓名的有茂陵唐生、魯國萬生、汝南朱子伯、中山劉子雍、九江祝生等人。
丞相田千秋作為中間方面的人員參加會議。他發言不多，只是在雙方辯論激烈的時候，講一些折中調解的話。
在鹽鐵會議上，雙方辯論的中心議題就是“民所疾苦，教化之要”。從民間來的賢良、文學對鹽鐵官營等經濟財政措施進行了全盤否定，指責鹽鐵官營、酒榷、均輸、平準等經濟政策“與民爭利”，并導致民風敗化，把鹽鐵等官營政策視為民所疾苦的根源。他們強烈要求“罷鹽鐵、酒榷、均輸”，認為“方今之務，在除饑寒之患，罷鹽鐵，退權利”。他們主張重農抑商，就是讓農民從事本業，即農業；抑制末業，即商業。賢良、文學這種重本抑末論，就是說官營工商業“非治國之本務”，必須“進本退末，廣利農業”。說到底其本質則就是抑制官商，反對官營。
作為御史大夫的桑弘羊首先承認鹽鐵等官營事業，由于一些地方官員不按國家規定的律法行事，造成了一些流弊。但他站在封建中央政府的立場, 批駁了賢良、文學對國家官營事業的全盤否定，堅持國家干涉經濟的政策，對鹽鐵官營、酒榷、均輸、平準等重大經濟政策措施采取堅決維護的態度，認為這些政策“有益于國，無害于人”，既可以增加國家財政收入，“以佐助邊費”，又有發展農業生產,“離朋黨，禁淫侈，絕并兼之路”的作用。意思就是說，國家興鹽鐵、推酒榷、置均輸，設平準，擴大了財源，增加了收入，強化了中央政權的經濟基礎，使國家有了抗擊匈奴、消除邊患的經費來源；而且，這些政策便于堵住權貴富豪的兼并之路，并可濟民救災，有益于農民。如果朝廷不實施官營政策，增加收入，就要增加農民的賦稅，反而更會加重農民的負擔。因而這些經濟政策決不可廢止。
在為鹽鐵官營等經濟政策辯護時，桑弘羊還全面地提出了他對發展工商業的看法。他接受了范蠡、白圭的重商思想和國家經營工商業的理念，認為工商業在人民經濟生活中是不可少的，人民生活所需的“養生送終之具”均“待商而通，待工而成”，所以，他主張“開本末之途，通有無之用”，“農商交易，以利本末”。他還認為工商業應該由朝廷控制，發展官營工商業。這樣既可以增加國家財政收入，又可以“排富商大賈”，抑制他們的兼并掠奪。如此有利于經濟發展，有利于強國富民的政策為何不能繼續下去？
賢良、文學是來自社會下層的知識分子，在一定程度上更了解和體察社會民情。他們在霍光的支持下與桑弘羊展開的辯論，反映了統治階級內部對漢武帝晚年以后社會經濟和政治形勢的不同認識，以及由此而提出的不同的治國政策。經過這次“鹽鐵會議”的辯論，盡管沒有廢止鹽鐵官營和平準均輸法，但卻罷停了“酒榷法”，即酒類專賣制度。這使桑弘羊在政治上遭到一定的挫折，其所實施的官營政策也有所收縮；而賢良、文學則歡欣鼓舞，活躍一時。朝廷采取賢良、文學的意見廢除了部分商品的官營專賣制度，“與民休息”的政策進一步得到肯定，對昭帝、宣帝時期社會經濟的恢復和發展起了重要的作用。
會議的意義和影響：
調整政策 推動改革
“鹽鐵會議”結束30年后，漢宣帝時期的廬江太守丞桓寬根據這次會議的官方記錄，加以“推衍”整理，增廣條目，把桑弘羊和賢良文學雙方辯論的焦點問題詳盡地記述了出來，編撰成了一本名為《鹽鐵論》的重要史書。其中第一篇至第四十一篇記述了會議正式辯論的經過及雙方的主要觀點，自第四十二篇至五十九篇是寫會后的余談，最后一篇“雜論”是后序。篇各標目，前后聯成一氣，采用對話文體，以生動的語言真實反映當時的辯論情景，保存了不少西漢中葉的經濟史料和豐富的經濟思想資料。
對于會議雙方爭論的熱烈氣氛和相互指責的激烈場面，班固在《漢書》中評價“鹽鐵會議”時說：始元中葉，朝廷征召賢良、文學，問以治亂之道，賢良文學都認為應該罷除鹽、鐵和酒的專營，重農抑商，阻止商人與民爭利，然后才能教化天下；桑弘羊卻認為這些措施是安定國家、穩定邊境的國家大業，不可廢除。雙方在會議上爭相詰難，議論頗為壯觀。其實，不論是《鹽鐵論》中的記述，還是《漢書》對“鹽鐵會議”的評價，從中不僅看到了這次會議雙方辯論的激烈程度，而且不難看出這次會議對西漢王朝商業經營政策調整的重要意義。
“鹽鐵會議”是一次為朝廷的重大經濟政策調整進行思想動員和輿論準備的會議。來自民間的以賢良文學為代表的知識分子在霍光的支持下，分析了官營工商業的弊端和小農經濟和私營工商業的優越性, 強烈要求“罷鹽鐵、酒榷、均輸、平準”等國營制度，主張大力發展農業和私人工商業,實行自由經營,反對國家干預微觀經濟活動。不難看出，這無疑是西漢王朝長期存在的反主流意識形態的社會批判思潮的一次集中表達，同時也反映了廣大黎民百姓要求社會經濟改革的強烈愿望。
會議爭論雙方的觀點對昭宣時期的西漢王朝的統治政策產生了積極的影響。從主流上看，大權在握的霍光基本上堅持了漢武帝晚年所制定的政策，推行“與民休息”的政策，將公田分給貧民耕種，貸給農民種子、口糧，免除部分賦稅、徭役，降低鹽價，有力地促進了昭宣時期社會經濟的恢復和發展。這些措施十分符合賢良文學提出的“行仁政 ，以德治國”的意見。賢良文學的意見在一定程度上代表了老百姓的呼聲，受到了統治者的重視，成為昭宣時期政治舞臺上一股活躍的力量。
同時，這次會議挑選的與會人員范圍之廣泛，討論問題的自由度之高，都是漢代歷史乃至整個中國古代歷史上少有的現象。不言而喻，“鹽鐵會議”是特定歷史條件下的產物，其實質是對漢武帝時期推行的各項政策進行總的評價和估計。桑弘羊堅持全面肯定漢武帝中年時期的各項政策，并希望繼續推行這一政策。作為漢武帝財經政策的主要決策者，桑弘羊對這些政策給國家帶來的好處雖然深有體會，但是對這些政策給人民造成的危害卻很少了解。所以他在漢武帝晚年進行政策調整之后，仍然認識不到過去這些政策存在的弊病，而始終堅持過去的方針政策，這是他思想落后于形勢、不能與時俱進的表現。因此，他與全面否定漢武帝時期各項政策的賢良文學產生了激烈的爭論是不可避免的。
作為輔政大臣之首的霍光沒有出席這次會議，他既不同意桑弘羊全面繼承漢武帝實行國家商業專營制度的意見，也不完全支持賢良文學全面否定漢武帝財經政策的要求，因此，他沒有采納他們全部廢除鹽鐵、均輸、平準等官營事業的建議，而只是廢除酒類專營和罷黜關內鐵官。但是，霍光通過這次會議，利用賢良文學這股活躍的力量和他們的激進情緒，嚴重打擊了自己的政治對手，獲得了比較廣泛的輿論支持，從而鞏固了自己的政治地位。從一定意義上說，霍光是“鹽鐵會議”的最大贏家。
雖然，桑弘羊在“鹽鐵會議”上受到一定挫折，但是，據《漢書·食貨志》記載，鹽鐵官營等政策在西漢后期基本沿襲未變，只是在漢元帝時曾一度廢止。桑弘羊后來盡管因上官桀等人策劃政變牽連被霍光強行定罪殺害，但他的國家商業專營的財經政策依然被繼續推行。直到成帝、哀帝時期，隨著商業官營壟斷政策的控制逐漸松弛，對桑弘羊及其商業官營和理財措施的評價越來越趨于全面否定。而此時中央集權衰落，土地兼并嚴重，官民矛盾尖銳，成為西漢王朝由盛轉衰的歷史時期。
