2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議，自然資源領域多個綱領性文件獲得通過，作為我國國土空間規劃體系的綱領性文件——《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）誕生，標志著我國建立國土空間規劃體系的改革、實現“多規合一”由試點階段進入全面系統的推進階段。會議指出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。各類與國土空間規劃相關的指導意見、指南等相繼出臺。隨著國土空間規劃體系的不斷完善，新的規劃體系對產業園區也存在諸多影響。
國土空間規劃產生的背景
我國傳統的空間管制存在城市規劃和土地利用規劃兩大系統，前者是“油門”，回答的問題是城市如何成長；后者是“剎車”，回答的問題是耕地如何保護。涉及到的相關法律主要有《城鄉規劃法》和《土地管理法》，兩大規劃體系各自發展出一系列應用。然而，由于缺乏規劃間的協調，當這些不同的規劃在同一個空間上落地時，不可避免地會產生沖突。最終，一種全新的規劃體系——國土空間規劃誕生。
各類規劃缺乏銜接。以往各類空間規劃存在編制基礎缺乏協調，用地分類標準、規劃基期、規劃期不同，銜接難度大。“城鄉規劃、國土規劃、生態環境規劃等都帶有空間規劃性質，但總體上還沒有完全脫離部門分割、指標管理的特征，各類空間規劃還沒有真正落地，且各類規劃之間交叉重疊，都想當‘老大’，沒有形成統一銜接的空間規劃體系”，因此，正如十三屆全國政協常委、政協經濟委員會副主任楊偉民所說，要改革規劃體制，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系。
分類標準不統一。各類規劃遵循不同的技術標準、規范等，以土地分類標準為例，城鄉規劃有《城市用地分類與規劃建設用地標準》，土地利用規劃有《土地利用現狀分類》，旅游發展規劃有《旅游規劃通則》，各種分類自成體系，對接困難。2020年11月17日，自然資源部辦公廳印發了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），整合了原《土地利用現狀分類》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《海域使用分類》等分類標準，一定程度上解決了規劃不統一、標準不統一等問題。
各專項規劃需要指導約束。國土是構成空間規劃研究對象的基本單位，空間的開發、利用、整治和保護的所有活動最終都要落到國土上。行業頂尖專家董祚繼、吳次芳曾認為，世界空間規劃已經有100多年的歷史，其理論體系和技術方法在不斷調整變化，但唯一不變的是，空間規劃的客體對象始終是國土。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”。
國土空間規劃的重大意義和主要目標
《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出了國土空間規劃的重大意義：
各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。
《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》也給出了國土空間規劃三個階段的目標：
到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。
到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。
到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。
國土空間規劃與城鄉規劃對比
01
概念不同
城鄉規劃是學科和實踐領域的統稱，指一定時期內城鄉經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，具有公共政策屬性。
國土空間規劃是國家空間發展的指南，可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排。
02
框架體系不同
城鄉規劃體系包括法律法規體系、行政體系（縱向和橫向）、工作體系（制定和實施）三個方面。
圖一 城鄉規劃體系
國土空間規劃體系包括編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系四個方面。規劃編制審批體系和實施監督體系包括從編制、審批、實施、監測、評估、預警、考核、完善等的完整閉環的規劃及實施管理流程；法規政策體系和技術標準體系是兩個基礎支撐。
圖二 國土空間規劃體系
03
編制體系不同
從編制的層級上看，城鄉規劃編制體系的劃分主要依據《城鄉規劃法》，分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，各類規劃下又有不同層級的規劃。
圖三 城鄉規劃編制體系
國土空間規劃體系可以概括為“五級三類”。“五級”與我國行政管理層級相對應，五級規劃自上而下編制，落實國家戰略，體現國家意志，下層級規劃要符合上層級規劃要求，不得違反上層級規劃確定的約束性內容。其中，國家級和省級規劃側重戰略性，對全國和省域國土空間做出全局安排，提出對下層級規劃約束性要求和引導性內容；市級和縣級規劃側重傳導性，發揮承上啟下的作用；鄉鎮級規劃側重實施性，實現各類管控要素精準落地。“三類”指總體規劃、詳細規劃和專項規劃。
圖四 國土空間規劃“五級三類”體系
04
組織編制和審批主體不同
編制和審批主體方面，城鄉規劃的編制和審批主體（表1）層級較多，國土空間規劃編制和審批主體（表2）層級較少，尤其是在縣級以下級規劃層面，省級政府可以根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求，這在一定程度上擴大了省級政府的自主權，也體現了國務院關于“放管服”的要求。
表1 城鄉規劃的組織編制和審批主體
表2 國土空間規劃的組織編制和審批主體
總體上來看，國土空間規劃和城鄉規劃部分內容有重合，但側重表達重點不同。國土空間規劃注重控制邊界，更有利于實現多規合一，而城鄉規劃更注重城市發展；國土空間規劃是全覆蓋的規劃，而城鄉規劃重點是針對城鄉建設空間的布局和管控，對城鄉建設空間以外的地區缺乏管控，是非全覆蓋的規劃。
國土空間規劃體現國家意志和約束性，更加體現規劃嚴肅性和權威性，國土空間規劃一經批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規變更。城鄉規劃法雖然也提到了不能隨意更改，但是實際還是會出現規劃調整比較隨意、朝令夕改的現象，在遵循上位規劃、規劃修改和落地性等方面還不夠。
另外，國土空間規劃強調了先進技術的支撐，利用先進的信息化手段來構建全國統一的空間基礎信息平臺，并形成全國國土規劃的“一張圖”；同時國土空間規劃體現了“放管服”改革的要求，例如減少了報國務院審查總體規劃的城市數量，減少了過去審查內容承載過多的問題，同時把縣以下的規劃審批權力交給省級政府，提高了行政審批效率。
國土空間規劃對產業園區的潛在影響
產業園區作為一種特殊的管理單元，從目前國土空間規劃已經出臺的各類文件來看，產業園區在國土空間規劃體系中沒有獨立表述。但隨著國土空間規劃體系的不斷完善，必然對產業園區的規劃編制、土地利用、行政審批、監督等方面產生較大影響。
在規劃編制方面，上位規劃的約束力進一步提高。一方面產業園區作為城市的一部分，在規劃中應該從屬于所在城市的總體規劃；另一方面產業園區是一種特殊的管理單元，在管理上相對獨立。在實際操作時，由于兩者的角度不完全一致，可能會產生矛盾和沖突。由于國土空間規劃更加強調規劃的嚴肅性和權威性，對下位規劃遵循上位規劃方面，將會形成更加嚴格的管控力度。例如，國土空間規劃體系中的“三區三線”（三區是指城鎮空間、農業空間、生態空間；三線是指城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線）是自上而下剛性傳導、統一管控的核心政策工具，上位規劃中“三區三線”劃定后，下位規劃不得突破，且需要嚴格遵循上位規劃。
在用地分類方面，產業用地分類將更加統一。一方面，“多規合一”的規劃建立以前，規劃類型多，不同規劃對于同一區域的土地分類缺乏銜接；另一方面，我國目前的土地分類標準較多，各個標準自成體系。這就可能導致同一地塊被定義成不完全一致的土地用途，給后續的管理帶來障礙。2020年自然資源部辦公廳印發了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），這標志著未來的產業園區規劃在用地分類方面將更加統一。
在行政審批方面，審批流程更加簡化。在自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知（自然資規〔2019〕2 號）中，將建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見合并，自然資源主管部門統一核發建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見；將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。這就意味著產業園區在土地審批方面流程相對簡化，審批效率也會提高。
在檢查監督方面，對異常地塊監督力度將進一步提升。國土空間規劃依托國土空間基礎信息平臺，將建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。規劃充分利用新數據和新技術，建立并完善國土空間大數據體系，逐步形成國土空間全域數字化表達和信息化底板，實現國土空間數字化成果全域覆蓋。這意味著對產業園區中的閑置、供而未用、用非所用及違法建設等地塊的監督力度有了極大的提高。
當然，國土空間規劃對于產業園區的影響不僅僅表現在以上幾個方面，國土空間規劃事前通過約束力指導并嚴格約束產業園區規劃，事中在審批流程方面權利有所下放，流程有所簡化；事后監管方面更加嚴格高效。總之，國土空間規劃在提升產業園區規劃的科學性和銜接性、提高產業園區行政審批效率、提升產業園區土地利用效率方面具有十分重要的意義。
