混合產(chǎn)業(yè)用地，為啥突然火了

多樣性是城市的天性。

20世紀60年代，新城市主義代表人物簡·雅各布在著作《美國大城市的死與生》中提到：「合理的土地混合利用，可以將一系列相互關聯(lián)的功能緊湊地安排在同一區(qū)域內(nèi)，從而縮短通勤距離，提高用地集約度，提升城市效率」。

實踐中，越來越多的城市也開始運用土地混合使用的方法。

在我國，混合用地率先出現(xiàn)在房地產(chǎn)和商業(yè)領域，居住、商業(yè)、商務、娛樂康體是混合用地中最常見的四種功能。其中，又以商住混合用地（RB）最為常見。但近兩年，隨著社會發(fā)展，以及企業(yè)實際需求的變化，以工業(yè)用地為主導、二三產(chǎn)業(yè)混合的產(chǎn)業(yè)用地逐漸出現(xiàn)，并在多地展開了一系列的創(chuàng)新實踐。

混合產(chǎn)業(yè)用地因何而來？截至目前，各地在實踐中探索出幾種供地模式？有何特點？今天，我們與大家解讀。

什么是混合產(chǎn)業(yè)用地？

說起混合產(chǎn)業(yè)用地，有一個不得不提的概念——「用地兼容」。

所謂「用地兼容」，是指在用地屬性確定的情況下，可以或允許兼容其他類型的設施。在實踐中，由于比例很低，通常不會影響主導用地的性質。比如，我們熟知的「工業(yè)用地上可兼容不超過7%的行政辦公及生活用房、「居住用地兼容商業(yè)用地面積不超過XX%等等。也有規(guī)定稱「當一個地塊內(nèi)某類使用性質的地上建筑面積占地上總建筑面積的比例大于90%時，該地塊被視為單一性質的用地?！?/p>

而「混合用地」，是指土地使用功能超出了用地兼容性規(guī)定的適建用途或比例，需要用兩種或兩種以上用地性質組合表達的用地類別。

比如，一家企業(yè)出于設計研發(fā)需要，想在工業(yè)用地上配置30%的研發(fā)用房，但這一要求超出了工業(yè)用地的兼容范圍，需要工業(yè)用地、商業(yè)用地混合才能實現(xiàn)，以工業(yè)為主導，同一宗地上安排兩種功能，這塊土地就叫「混合產(chǎn)業(yè)用地」。

混合產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)生背景與現(xiàn)行政策

在我們看來，混合產(chǎn)業(yè)用地的誕生，是城市化規(guī)律與企業(yè)需求驅動的雙重作用的結果。

過去的數(shù)十年，由于我國城市化「住宅開路」的特質，投資/投機機會趨于房地產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)用地長期遇冷；另一方面，產(chǎn)業(yè)用地作為生產(chǎn)要素，雖然價格低廉，但受地方政府約束極多，導致其市場化程度遠遠低于資本市場。在這種情況下，「產(chǎn)」和「城」是各自獨立發(fā)展的。我們看到，園區(qū)內(nèi)越來越多的樓房、工廠拔地而起，卻在規(guī)劃建設中沒有做到配套先行，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化過程中的「產(chǎn)城分離」現(xiàn)象，園區(qū)發(fā)展缺乏后勁。

另一方面，伴隨著產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)交叉融合、彈性工作和生活模式的動態(tài)重塑，催生了大量都市工業(yè)的新形態(tài)。功能單一的傳統(tǒng)供地方式，已無法滿足新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新人群的空間需求，產(chǎn)業(yè)用地多用途混合改革勢在必行。

國家層面上，對混合產(chǎn)業(yè)用地的探索一直在進行中。

2020年4月和5月，國家相繼出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，創(chuàng)新提出「探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給」，這也是官方層面首次提出支持「混合產(chǎn)業(yè)用地」。

2020年10月，中辦、國辦印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，在深圳試點推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地。

2021年初，中辦、國辦又印發(fā)《建設高標準市場體系行動方案》重申，「在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。」

在一系列國家政策的引導下，包括廣東、福建、江蘇、廈門、四川、浙江在內(nèi)，多省市均就探索混合用地制定相關文件，積極開展二三產(chǎn)業(yè)混合用地制度探索。

混合產(chǎn)業(yè)用地典型供應模式

從各地實踐情況看，混合產(chǎn)業(yè)用地供應模式大體包含四種：

1、增設新用地類型

新型產(chǎn)業(yè)用地是混合產(chǎn)業(yè)用地的典型代表。

新型產(chǎn)業(yè)用地的歷史最早可追溯到十年前。當時，由于我國土地制度尚不健全，工業(yè)用地上違規(guī)建設商品房的情況屢見不鮮，為了對工業(yè)用地承載的功能分類管理，以徹底解決工業(yè)用地的歷史遺留問題。2011-2013年間，北京、上海、南京相繼提出，在工業(yè)用地（M）大類下，新增工業(yè)研發(fā)用地（M4），在原工業(yè)用地基礎上增加生產(chǎn)配套比例，這也是新型產(chǎn)業(yè)用地的最早形態(tài)。

2013年，基于工業(yè)研發(fā)用地（M4）經(jīng)驗，深圳發(fā)布了《深圳市城市規(guī)劃與標準與準則》（2013版），創(chuàng)新提出新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）概念，即：

融合研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試和無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能，以及與產(chǎn)業(yè)功能相關配套服務活動的用地。地上建筑物主導用途為廠房（無污染生產(chǎn)）、研發(fā)用房，其他用途包括商業(yè)、宿舍、可附設的市政設施、可附設的交通設施以及其它配套輔助設施。

有了珠三角的成功實踐，新型產(chǎn)業(yè)用地在各大一、二線城市迅速推廣，并一度成為企業(yè)投資的新標地。但遺憾的是，由于地產(chǎn)商過度投機，新型產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)歷了短暫繁榮后突遭「急剎車」，各種「史上最嚴」政策撲面而來。如今，在一、二線城市新拿M0，已經(jīng)成了一種奢望。

2、工業(yè)用地主導，兼容其他用地

如「工業(yè)+物流倉儲（W）」、「工業(yè)+商服（B）」、「工業(yè)+研發(fā)（A35、B29）」等用地組合。

物流倉儲用地因其出讓價格低、土地利用率低，投資強度低等原因，長期不受地方政府「待見」。直到近幾年電商產(chǎn)業(yè)崛起，物流倉儲設施的需求日益增加，物流地產(chǎn)才走上臺前。

從歷史上看，工業(yè)用地與倉儲用地的關系十分微妙。很久之前，市場上普遍有「工業(yè)用地包含倉儲用地」的說法，包括1989年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》也將工業(yè)與倉儲合稱「工業(yè)、倉儲用地」。直到1990年，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》明確區(qū)分了工業(yè)用地及倉儲用地，兩者才徹底「分家」。而在2011年公布的新標準中，又將倉儲用地調整為物流倉儲用地。

雖然工業(yè)用地與物流倉儲用地沒有任何交集。但在實踐中，受限于物流倉儲用地指標，能獲得物流倉儲用地的開發(fā)商非常少，很多企業(yè)都將工業(yè)用地用作建設倉儲物流項目，這種做法有被追究違規(guī)用地、甚至土地被收回的風險；另外，一些企業(yè)既有加工制造的功能，也有物流倉儲的需求，放在以前只能找兩塊地，如果距離太遠，對企業(yè)的成本也是很大的負擔。而在混合產(chǎn)業(yè)用地模式下，制造、倉儲、物流能夠在一宗地內(nèi)完成，大大節(jié)省了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。

還有一種常見組合是「工業(yè)+商服」。在傳統(tǒng)工業(yè)用地上，商務和生活配套不能超過7%（有些是15%），但現(xiàn)在很多企業(yè)都把研發(fā)和生產(chǎn)放在一起，這樣無論7%還是15%都遠遠不夠。推出「工業(yè)+商服」混合用地，商務部分最高可以做到30%-40% ，兼容了企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)的需求。也有政府為了避免企業(yè)投機，把商服改成科研用地，但地價也要相應下調。

3、單一用地性質混合使用

單一用地性質混合使用，即同一大類下的兩種土地混合使用。

一類工業(yè)用地（M1）和二類工業(yè)用地（M2）是城市工業(yè)用地最主要、最常見的類型，但由于M2對環(huán)境有一定影響（部分甚至可能會產(chǎn)生較大的污染），一般都集中規(guī)劃在專屬的工業(yè)區(qū)。但在土地集約節(jié)約利用的要求下，土地的潛力需要進一步挖掘。

比如，位于杭州臨平區(qū)的臨平凈水廠項目，采取「地下污水處理，地上綠地公園」建造模式。地上為一類工業(yè)用地（標準廠房），引進水的生產(chǎn)和供應業(yè)、節(jié)能環(huán)保等科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)；地下空間建設凈水廠，規(guī)模為20萬噸/日。通過改造，節(jié)約土地約180畝，節(jié)省土地60%以上，該項目也成功入選自然資源部辦公廳印發(fā)的《節(jié)地技術和節(jié)地模式推薦目錄（第三批）》，作為拓展新能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)空間類節(jié)地模式案例被推廣，為城市市政基礎設施的土地節(jié)約利用、立體復合開發(fā)提供新路徑。

4、龍頭企業(yè)主導，產(chǎn)城融合

在產(chǎn)業(yè)用地主導的基礎上，配置產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、宿舍、酒店、會議中心以及相關配套服務設施，將研發(fā)生產(chǎn)功能與城市生活服務功能協(xié)同發(fā)展。但由于對產(chǎn)業(yè)帶動要求高，一般是政企關系密切的國有企業(yè)或龍頭企業(yè)才能玩轉。

如，2019年11月，騰訊競得寶安大鏟灣用地，該地塊用地性質為新型產(chǎn)業(yè)用地+公共管理與服務設施用地+交通設施用（M0+GIC+S），用地面積約81公頃、總建筑面積200萬平方米。該項目是騰訊「互聯(lián)網(wǎng)+」未來科技城項目則是深圳在實現(xiàn)單一宗地混合利用的基礎上，探索片區(qū)尺度下二三產(chǎn)業(yè)的綜合開發(fā)和混合利用的創(chuàng)新案例。規(guī)劃了包括辦公、研發(fā)、生產(chǎn)、會議中心、酒店、科技展覽館、數(shù)據(jù)及智慧控制中心、學校教育設施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套宿舍、體育活動中心、社區(qū)健康服務中心、公交首末站等復合功能。

混合產(chǎn)業(yè)用地的幾個關鍵問題

下面列舉關于混合產(chǎn)業(yè)用地大家最關心的幾個問題。

1、混合產(chǎn)業(yè)用地怎么拿？

拿混合產(chǎn)業(yè)用地與工業(yè)用地類似，核心是要過「政府關」，在企業(yè)實力過關的前提下（沒關系的一般中小企業(yè)就別想了），要滿足政府的多元化要求，包括利益訴求（產(chǎn)值、稅收、土地價差）、產(chǎn)業(yè)升級訴求、政治訴求等，且項目方案須符合城市的總體規(guī)劃。這個通過了，才可能爭取到政府的更多政策支持。

2、混合產(chǎn)業(yè)用地地價如何確定？

地價是混合產(chǎn)業(yè)用地的核心因素之一。地價過高，如采用商業(yè)用地基準地價評估，會打擊企業(yè)的投資積極性；地價過低，如根據(jù)工業(yè)用地基準地價評估，則不能完全體現(xiàn)混合產(chǎn)業(yè)用地價值。

目前，混合產(chǎn)業(yè)用地地價的指導文件是自然資源部辦公廳印發(fā)的《關于做好2021年度自然資源評價評估有關工作的通知》：

涉及多種用途混合的土地使用權出讓時，應按不同用途分別評估地價。

實踐中，混合產(chǎn)業(yè)用地地價一般也是根據(jù)各用途標定區(qū)域面積加權統(tǒng)計標定。不過，值得一提的是，出于土地提質增效的考慮，很多地方已經(jīng)把工業(yè)用地行政辦公、生活服務設施面積占項目總用地面積的比例上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限由15%提高到30%，在這個范圍內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行工業(yè)用地價格。

3、混合產(chǎn)業(yè)用地的比例多少？

土地兼容有最高比例限制，各地規(guī)定不同，無法一概而論，但有一個原則——兼容部分不能高于50%。

比如，浙江在《加強自然資源要素保障促進經(jīng)濟穩(wěn)進提質若干政策措施的通知》中提出， 以工業(yè)為主的混合用地，工業(yè)建筑面積占比不得低于50%；江蘇則在《關于進一步推進工業(yè)用地提質增效的意見》中規(guī)定，單一工業(yè)用地內(nèi)，研發(fā)、中試設施、檢測等其他產(chǎn)業(yè)用途和配套設施的建筑面積占地上建筑總面積的比例上限由15%提高到30%，其中用于辦公、生活配套設施的比例不超過地上建筑總面積的15%。

4、混合產(chǎn)業(yè)用地的確權與分割轉讓

混合產(chǎn)業(yè)用地的確權與分割轉讓規(guī)定，各地不盡相同。如廈門、杭州等地規(guī)定，混合產(chǎn)業(yè)用地要整體持有，辦理整體產(chǎn)權。同時用途清單、比例構成以及不動產(chǎn)權利處分的限制性條款等內(nèi)容在產(chǎn)權證書附記欄中予以注記；而深圳的政策則寬容一些，規(guī)定混合產(chǎn)業(yè)用地各地塊可獨立切分，且各自用途以單一用地性質表達。

分割轉讓方面，廣東等大多數(shù)地區(qū)規(guī)定，工業(yè)建筑區(qū)內(nèi)辦公、生活服務等配套用房不得獨立分割轉讓；深圳可以以整宗、棟、層、間的最小分割單元辦理，但配套公寓必須采用企業(yè)定向供給或租賃方式，嚴格準入和退出；北京則規(guī)定建設單位不得分割銷售研發(fā)、工業(yè)項目。

5、混合產(chǎn)業(yè)用地年限多長？

混合產(chǎn)業(yè)用地年限有三種確定方式。一是按不同用途分別確定，如杭州便執(zhí)行此規(guī)定；二是按最短年限確定，如廣東中山提出，因土地用途不同導致最高出讓年限不一致的，按最短年限確定整宗地出讓年限；第三種是按固定年限（非最短），如廈門提出，混合用地最高土地使用年限為40年。

6、哪些土地可以混合

《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設用地標準GB50137條文說明》對混合用地如何設置使用提供了初步參考指引：

文件將供地組合分為「鼓勵混合」與「可混合」兩種類型，鼓勵混合使用的用地，是指在一般情況下此類用地的混合使用可以提高土地使用效益，促進功能互動且無功能干擾，可經(jīng)常使用；可混合的用地，是指此類用地應視建設項目條件進行具體選擇與裁量。

7、哪些土地不能混合

與環(huán)境要求背離的用地絕對禁止混合，如三類工業(yè)用地、危險品倉儲用地與其它用地混合；二類工業(yè)用地與居住用地混合等，都是被不允許的。

文章來源：園區(qū)在線