一、城市更新項目的投融資特點
城市更新是一項長期的系統性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、規劃程序復雜、開發周期和收益回報不確定等特點，對實施主體的投融資能力要求較高。
一是城市更新項目環節多且資金量需求較高。城市更新包括拆遷、安置、改造、重建等多個環節，加上改造區域居民人口數量眾多、建筑群密集，因此各項工序的開展均需要充足的資金支持。另外，為對當前人口、產業進行疏解，需進一步完善城市更新項目發展配套的基礎設施，這也需要投入大量資金。
二是城市更新項目本身收益較低。城市更新涉及生活類設施、生產類設施、生態文化類設施、區域聯通設施和促進城鄉融合發展的基礎設施等五大類設施建設投資。除了商品房、商業樓宇等一些私人設施，這些領域中的大多數都不是純私人物品的基礎設施，具有公共物品或準公共物品屬性。城市更新的公共屬性，決定了城市更新的經濟效益差甚至成本收益倒置，其經濟效益一般都低于2%。
三是城市更新項目的融資期限較長。一般城市更新項目運作周期較長，從前期的啟動、中期的建設再到后期的銷售、運營，短則十年，長則數十年，因此要求融資期限較長。就拆建類城市更新項目而言，分為計劃立項、專項規劃報批、實施主體確認、土地獲取四大步驟，耗時可達5-8年。
四是城市更新項目因多種因素帶來進展的不確定性導致項目回報不確定，融資成本高。一個城市更新項目從談判、拆遷到開發建設的運營周期歷經幾年，中間的金融政策、市場資金情況持續變化，合作方政府換屆變動，改造項目因不能滿足補償需求可能擱置等，由此項目審批結果存在較大不確定性，融資成本提升。
鑒于城市更新項目資金需求量高、融資期限長、項目收益低的融資特點，可見單一的投融資模式難以滿足投資建設需求，需要多元化融資主體及融資模式，并且根據項目類型及階段選擇合適的投融資模式來推進實施城市更新項目。
二、城市更新不同類型項目融資的合規性分析
城市更新項目根據更新程度的不同，其收益水平不同，合規投融資模式和資金來源也不同。
1.綜合整治類項目——公益類項目
綜合整治類項目改善消防設施、基礎設施和公共服務設施以及外立面、環境整治，不改變建筑主體結構和使用功能，公益性較強，主要由政府主導進行實施。合規投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國有企業等，資金主要來源財政撥款、政府專項債。
2.有機更新類項目——準經營性項目
城市有機更新項目改變部分或者全部建筑物使用功能，不改變權利主體和使用期限，不改變建筑物的原主體結構，具備一定經營性但經營性收入不足，可通過當地國有企業進行可用性付費或者政府補貼等獲取合理收入，適宜采用政企合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國企/房企+村集體等方式。
3.拆除重建類項目——經營性項目
拆除重建類項目可能改變土地使用權的權利主體，可能變更部分土地性質，涉及土地出讓，經營及收益性較明顯，資金需求較高，可采用市場化模式引入社會資本主導實施。對于有經營性收入的項目，市場主體參與主要通過產業載體經營收益、不動產租售、配套綜合開發收益、物業服務管理增值等獲取合理利潤。
三、城市更新項目投融資主體的合規性分析
1.融資主體為地方政府及部門
當融資主體為地方政府及有關部門，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等規范融資文件，地方政府不得要求企業為其舉債；除發行地方政府債，不得以任何形式變相舉債；不得以政府購買服務名義違法違規融資；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得從事違法違規擔保承諾行為。因此，地方政府合規融資渠道主要為PPP、政府債券（一般債和專項債）和產業投資基金三種方式。
2.融資主體為政府投融資平臺及地方國企
當融資主體為政府投融資平臺，中央政府通過發布國發43號文、新預算法、50號文和87號文規范政府投融資平臺融資，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，要盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資。鼓勵投融資平臺與社會資本合作，為城市更新提供投融資支撐。
當融資主體為地方國企，由地方政府授權給地方國企作為城市更新項目的投資建設運營服務主體。地方國企通過銀行信貸或資本市場融資，方式運作更加市場化，需注重由于國有企業這種特殊的身份，不得以政府信用作為擔保進行融資，一旦項目出現問題，容易引發政府隱性債務的風險。
3.融資主體為社會資本方
當融資主體為社會資本方，一般為開發商單獨實施或村集體和開發商聯合，需經過權力單位委托、公開招標等方式引入，并且應當按照公開、公平、公正的原則遴選。社會資本方不存在被訴被執行信息等法律風險，參與項目的資金具有合法性等條件滿足即是合規的融資主體。社會資本方主要是市場化融資，利用金融市場特別是資本市場融資進行融資。依據不同的融資產品，對于社會資本方的資質、項目資本金等設有不同條件。另外，對于房地產開發商，根據房企融資新規有三條紅線不能觸碰——房企剔除預收款后的資產負債率不得高于70%，凈負債率不得高于100%，現金短債比不小于1，否則會影響直接融資。
四、破解城市更新項目投融資瓶頸的若干建議
1.構建良好的項目回報機制
一是完善配套設施，提升項目價值。地方政府推進城市更新項目的同時，加快道路交通、文化娛樂、教育科研、醫療衛生等配套設施建設，在戶籍管理、社會保障、住房、子女就讀等方面提供全面配套服務，提升城市更新項目價值。
二是盤活存量資源，增加現金流收入。城市更新項目的公共停車場、充電樁、能源站等配套公共服務設施可以授權實施主體特許運營，以增加項目現金流。
三是片區開發平衡，增加土地增值收益。與相鄰的片區開發或城市更新項目綁定，利用片區開發的綜合收益來平衡土地出讓收益的不足。統籌考慮各類型項目，將商業項目與公益項目統籌考慮，融合到一個“項目籃子”里面去開發建設。
四是引入發展產業，提高商業發展帶來稅收收入。更新區域引入優質產業，提升地區產業品牌和價值，打造具有特色和價值的更新區域，從而最大化項目收益。
2.發揮各級政府投融資平臺作用
鼓勵政府投融資平臺（建投、城投、房投）積極參與城市更新項目，拓展經營范圍，市場化發展。地方政府要注入資金、土地等資源，增強平臺項目運作能力。依法取得資質的平臺公司實施城市更新項目，可搭配建設一定比例商品住房、商業和綜合服務設施，改造與開發相結合，形成良性循環，所得利潤全部用于彌補城市更新項目建設資金不足。
3.積極采用多元化融資工具
一是探索設立城市更新基金。由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立城市更新基金。
二是創設發行REITs。以經營性房地產為基礎資產設立不動產投資信托基金、收益權資產支持證券等新型融資方式。
三是積極運用投資人+EPC模式。由政府委托其下屬國企與工程建設企業共同出資成立合資公司，由合資公司負責所涉及城市更新項目的投資、建設及運營管理。
四是積極發行城市更新專項債券。政府為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進行投資。
五是積極采用PPP模式。政府通過公開引入社會資本方，由政府出資方代表和社會資本方成立項目公司，以項目公司作為項目投融資、建設及運營管理實施主體。
4.健全融資支持政策體系
在財政稅收政策上，地方政府配套出臺和利用城市更新項目相關財政補貼、稅收減免政策。
在土地政策上，在保障公共利益和安全的前提下，通過建筑容積率獎勵、產權激勵、允許土地用途和性質變化等手段吸引社會資本投入。提高建筑容積率獎勵，為地區提供公共性設施或公共開放空間的企業，可在原地塊建筑總量的基礎上，適當給予建筑面積獎勵。采取產權激勵，如變賣為租，減少用地出讓年限，允許整地產權分割，調動社會資本參與城市更新。允許土地用途和性質變化，企業有望通過項目包裝和項目運營獲得資產收益、土地增值收益。另外，支持企業通過城市更新用地一二級聯動、協議出讓、劃撥等多種供地方式參與城市更新，以更低的地價獲取土地，提高企業利潤率。對于一些實施困難的項目，可進行地價的減免。
在信貸政策上，對于社會資本參與城區改造項目的情況，地方金融機構發放政策性貸款可給予一定利息補助。此外，可在該政策基礎上延長補助期限，激發房產企業的開發積極性。應爭取更多的國家政策性貸款用于更新改造項目。
文章來源：現代咨詢
