農村宅基地作為集體建設用地中占比規模最大的組成部分，是國家鄉村振興戰略的重要支撐，是“三塊地”改革的重點領域。
我國現行宅基地制度可以總結為“成員申請，集體同意，依法審批，一戶一宅，無償占有，長期使用，土地屬集體，住房歸個人，租售住房后，無權再申請。”這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。然而，隨著經濟發展和城鄉社會結構變化，現行宅基地制度存在的問題也日益突出。
近年來，全國各地進行了宅基地制度改革的實踐探索，在健全宅基地權益保障方式、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制、宅基地“三權分置”模式等方面總結了豐富的經驗，對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。
01.
現行宅基地制度存在問題
# 超面積使用
國內很多地方出現占用耕地建房，除惡意違法案例外，也有因為沒有規劃合法的可用于分配的宅基地，于是默認農民占用耕地建房的情況。因此“一戶一宅”制度在實際執行中，常出現宅基地利用超出國家標準的情況。
# “一戶多宅”
宅基地制度是農村集體經濟組織對本組織成員的住房用地保障制度，“一戶多宅”問題的主要原因是現有制度對“本組織成員”無權威定義。例如，父母健在時，子女已經分戶獨立建造住房；父母去世后，子女繼承父母的住房，因此而成了“一戶多宅”。有的家庭，子女均已外出工作并遷離了戶口，已不屬于本集體經濟組織成員，但父母去世后，子女繼承父母的住房，因此形成“一戶多宅”。
# 用地緊張的地區難以保證“一戶一宅”
由于人口增長、子女婚嫁，需要單立門戶、新建住宅的農民家庭不斷增加，以至“一戶一宅”的承諾在許多地方的農村已經難以兌現。我國一些人多地少的發達地區或大中城市郊區的村莊，近十年、二十年來未分配過宅基地的情況，并不在少數。
# 宅基地空置
根據中國科學院地理科學與資源研究所的實地調研及綜合測算，全國宅基地總共約有2.7億畝，其中空置約有1.14億畝。人口往大城市集中的態勢正在強化，越來越多的小城市和農村，正在面臨幾十年以來未曾見過的“荒蕪”景象。農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的粘度降低，正在發生一場離土、出村、不回村的“結構革命”，“空心化”使得不少村莊破敗。
02.
宅基地制度改革的主要任務
2015年，我國開展了為期三年的第一輪15個宅基地制度改革試點，2020年，全國104個縣（市、區）以及3個地級市啟動實施新一輪農村宅基地制度改革試點。第一輪改革試點重點從規范管理的角度展開，第二輪改革試點的核心是探索“三權分置”實現形式。
針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；
對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；
探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；
改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用；
探索“三權分置”實現形式。
03.
案例分析
宅基地制度改革取得的進展
1
在“一戶一宅”基礎上增加“戶有所居”
從執行層面而言，對于以第一產業為主的村莊，通過清理分配宅基地堅決落實“一戶一宅”制度就基本能夠實現戶有所居。但對于城市近郊或城中村而言，由于存量土地較少，難以通過宅基地分配來實現戶有所居，必須通過土地集中利用實現分散性居住向集中居住轉型，較為可行的方案是通過土地整治、集中統規統建、多戶聯建等方式來實現戶有所居。
案例鏈接
上海黃橋村
位于上海松江區泖港鎮的黃橋村，是典型的城市近郊村，村域面積3.29平方公里，總戶數581戶，2018年開始實施宅基地改革，歸并散落的宅基地，實施集中居住。
# 宅基地減量平移
黃橋村規劃布局農村新社區9.80公頃，預計可安置農戶515戶。農民宅基地平移歸并過程中采取節地原則，理論計算宅基地節地率達到31%。居住新區建成后，農民居住環境大大改觀。原來老屋陳舊、風貌凌亂、市政設施配置不到位、公共配套設施落后，城市和鄉村居住環境差異明顯。
在居住新區，一棟棟白墻黑瓦的整齊樓房拔地而起，水電氣、道路、綠化、雨污水分流等基礎設施完善，還建設了社區服務站、中心衛生室、文體活動室、村民大食堂、便民超市、老人助餐點、幸福老人村、村史館等服務設施，黃橋村真正實現了“宜居”。
# 閑置資產變現
通過集中居住節約出來的用地指標，以“集體經營性建設用地入市”的方式出讓，地塊用地面積65.5畝，容積率1.5，規劃用地性質為科研用地，地塊起始價為10252萬元。該地塊用于上海漕河涇開發區臨港松江科技城現代工匠園集中建設。黃橋村農村集體經濟組織作為入股方之一，共同成立有上海漕河涇開發區黃橋高科技發展有限公司。工匠園為當地提供大量就業崗位，吸引本地青年回鄉就業。
2
探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制
關于宅基地有償使用的范圍，主要指宅基地的保有環節，在宅基地分配環節依舊實行無償原則，即對初次分配的宅基地，實行規定面積內無償取得。我國農村存在大量閑置和低效利用的宅基地，造成極大的土地資源浪費，因此需要探索宅基地自愿有償退出機制。
案例鏈接
江西省余江區
# 現狀問題
江西省余江區被列入2015年宅基地改革試點，改革以前，余江區宅基地利用情況主要存在以下問題：
·宅基地“一戶多宅”現象普遍。“一戶多宅”戶數占總農戶數的比重近40%。
·宅基地大量閑置。閑置房屋占全區農房比重為25%；閑置房屋中危房、倒塌房屋占總閑置農房的近七成，基本處于無法利用狀態，宅基地浪費成為尖銳矛盾。
# 經歷宅基地改革后，余江區取得的突破
經過三年宅基地制度改革，余江區共退出宅基地4802畝，收取有償使用費1144萬元。余江縣出臺了《農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》，明確了宅基地有償使用和退出的標準。
A. 宅基地有償使用
收取對象:因歷史原因形成超標準占用宅基地的、一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的。
收取標準:一戶一宅的，有償使用費標準根據其超占面積實行階梯式計費。一戶多宅的，其中一宅按照階梯式計費，多宅按照階梯式最高標準計費。一宅未達到基準面積的，多宅部分全部實行有償使用，不扣除一宅不足基準面積的部分，該部分面積收費標準按階梯式計費最低標準收取。非本集體經濟組織成員通過繼承在農村占用宅基地按階梯計費最低標準執行，以其他方式在農村占用宅基地的按階梯計費最高標準執行。
B. 宅基地自愿有償退出
退出方式：根據本人申請，可采取“一戶多宅”的多宅部分有償退出、享受城鎮購買商品房優惠政策等方式退出宅基地。享受城鎮購買商品房優惠政策的對象主要指全部退出宅基地的農戶，以及符合宅基地申請條件而放棄申請資格的農民。
宅基地退出補償標準：有使用價值的房屋按建筑面積50-150元/m2進行補償，無使用價值的房屋按20-40元/m2進行補償。
3
探索宅基地“三權分置”模式
2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署，全國各地結合實際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。
案例鏈接
寧波象山縣
2018年以來，象山縣根據中央一號文件精神，大膽探索、蹄疾步穩推進農村宅基地“三權分置”改革，形成了農村宅基地和閑置農房流轉開發利用的“象山樣本”，先后入選中國改革開放40年地方改革創新案例、2019年度省改革創新十佳案例。
# 頒發浙江首本“三權分置”不動產證
出臺農村宅基地“三權分置”登記辦法，將宅基地資格權人的房屋所有權和已流轉的使用權分開登記、分開頒證，即租用房屋的投資者領到了宅基地使用權人證，村民領到了資格權人證，村集體則領到了宅基地所有權人證，一套房子，三本證書各歸其所。創新性的頒發使用權證，給投資者吃了一顆定心丸，利于激發鄉村活力，促進鄉村發展。自2018年4月頒發全省首本農村宅基地“三權分置”不動產權證以來，累計發證115本。
# 保護宅基地農戶資格權和農民房屋財產權
符合條件的農戶可以申請宅基地自行建房，可以與返鄉下鄉創業人員申請合作建房，可以申請宅基地和農房有償退出，也可以探索在縣域范圍內跨鎮跨村置換建房，區縣（市）要制訂具體操作辦法，完善農戶住房保障制度。配套出臺《宅基地使用權證抵押貸款管理辦法》，2018年向村集體和返鄉創業主體發放各類貸款2.1億元，有效推動鄉村產業發展。
# 推進閑置農房激活利用創新
鼓勵各類企業、村集體、農戶家庭及其他合作組織等多種主體參與閑置農房激活利用。村集體可采取合作、合資、合股的方式，與社會資本共同開發建設。各類經營主體可以多種經營方式參與，投身鄉村再謀發展。通過“三權分置”改革，大力發展鄉村旅游和現代農業，促進一二三產融合發展。2018年以來，全縣新增中高端民宿60余家、民宿床位8000余張，鄉村旅游年接待游客近800萬人次，帶動農副產品年銷售超1.5億元。
象山縣通過“三權分置”改革，盤活了農村閑置資源，煥發了鄉村生機和活力，2018年以來，盤活利用閑置用地780畝，引進鄉村旅游等產業項目投資16億元，各類農創客、新農人600余人。農戶單幢農房年租賃價格達到1萬元以上，12個村集體經濟收入兩年基本實現翻番，政府鄉村投資績效明顯提升，取得了經濟效益、社會效益、生態效益的多贏。
04.
結語
各地的宅基地制度改革，一手抓管理、一手促改革，對農民而言，保障住宅建設用地合理需求，通過探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農民的財產性收入。
對于投資者而言，使用權確權頒證、抵押貸款等政策保障了財產權，為投資開發免除后顧之憂。宅基地制度改革，能顯著激發鄉村活力、引入新型產業、帶動農民致富，對于鄉村振興具有極為重要的意義。
