從機會型增長到戰(zhàn)略性成長——PPP視野下的中國產(chǎn)業(yè)園

從全球鳥瞰的視野看，PPP在世界范圍內(nèi)并沒有形成一個一致的、統(tǒng)一的標準概念或者權威定義。西方語境下的經(jīng)典PPP，有一個龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設和運營各個環(huán)節(jié)各種基于合同的合作模式。PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，到目前已經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。

 

國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目由于其綜合性、復雜性，與現(xiàn)行財政、土地等制度有矛盾之處，有很多未解決的問題。在具體實踐中，也的確有越來越多的園區(qū)和政府開始嘗試應用PPP模式開展園區(qū)開發(fā)。國內(nèi)園區(qū)開發(fā)PPP項目的需求旺盛，數(shù)量在逐步增多；項目內(nèi)容、合作期限、項目投資額、回報機制等PPP要素都呈現(xiàn)多元化趨勢，體現(xiàn)了園區(qū)開發(fā)項目的多樣性。

 

目前，中國PPP項目比全世界（其他國家和地區(qū)）PPP項目總和還要多，PPP模式在國內(nèi)之所以成為熱點，與地方政府面臨財政壓力、地方融資平臺受到限制、希望通過PPP方式來解決融資問題分不開。

 

隨著PPP模式的大力推廣應用，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)類的項目越來越多開始探索運用PPP模式，“園區(qū)+PPP”一方面是園區(qū)或區(qū)域綜合開發(fā)的一個重要載體和路徑選項；另一方面，PPP模式已被廣泛且成功地應用于單個基礎設施投資項目，并被視作政府公共服務供給側改革的重要機制。

 

新時代造就新形勢，新任務采用新模式，大力推廣政企合作模式，包括PPP和專項債+EPCO等，將有助于中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)新發(fā)展，創(chuàng)造園區(qū)新未來。從國際視野觀察具有中國特色PPP模式下的產(chǎn)業(yè)園，正大幅從機會型成長走向戰(zhàn)略性增長。

 

02

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目的實踐與路徑

 

從本質上講，是政企之間的合作（即PEP）。它是一種經(jīng)濟發(fā)展方式，或者說是一項經(jīng)濟政策，與之相對應的是土地財政、平臺融資、政府購買服務等。評價中國式PPP（即PEP）不能就PPP論PPP，而應與近年國家推出的各項經(jīng)濟政策進行比較。

 

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚的載體和組成部分，能夠有效的創(chuàng)造企業(yè)的集聚力，通過共享資源，帶動關聯(lián)企業(yè)的發(fā)展，從而推動產(chǎn)業(yè)集聚的形成，推動產(chǎn)業(yè)合理布局，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型、升級，在中國產(chǎn)業(yè)升級與轉型的趨勢下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也將迎來發(fā)展的高速時期。

 

雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐之一，然而隨著國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、市場需求變化、國家經(jīng)濟結構調整、新經(jīng)濟模式發(fā)展及中美貿(mào)易摩擦等多種因素影響，尤其是園區(qū)與產(chǎn)業(yè)間的脫節(jié)與不協(xié)調，目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展也面臨著多種問題，國內(nèi)出現(xiàn)了大量“僵尸園區(qū)”、“空心園區(qū)”、“鬼城園區(qū)”的現(xiàn)象。

 

國內(nèi)的園區(qū)PPP項目由于其綜合性、復雜性，與現(xiàn)行財政、土地等制度有矛盾之處，有很多未解決的問題。在具體實踐中，也的確有越來越多的園區(qū)和政府開始嘗試應用PPP模式開展園區(qū)開發(fā)。國內(nèi)園區(qū)開發(fā)PPP項目的需求旺盛，數(shù)量在逐步增多；項目內(nèi)容、合作期限、項目投資額、回報機制等PPP要素都呈現(xiàn)多元化趨勢，體現(xiàn)了園區(qū)開發(fā)項目的多樣性。

 

隨著PPP模式的大力推廣應用，園區(qū)開發(fā)類的項目越來越多開始探索運用PPP模式，“園區(qū)+PPP”一方面是園區(qū)或區(qū)域綜合開發(fā)是一個重要載體和路徑選項；另一方面，PPP模式已被廣泛且成功地應用于單個基礎設施投資項目，并被視作政府公共服務供給側改革的重要機制。

 

在這種充滿活力、激勵更加合理的模式下，市場化主體和契約化運作將成為主流，產(chǎn)業(yè)與城市的融合度更高，互動性更好，規(guī)劃性更高，從而最深刻地改變和推動著中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展路徑與格局。

 

03

具有中國特色的“園區(qū)+PPP”產(chǎn)業(yè)綜合體

 

產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP是一個長周期的運作過程，不同的開發(fā)運營階段有不同的盈利點，產(chǎn)業(yè)綜合體的運營，是指以產(chǎn)業(yè)為基礎、由工業(yè)類用地或物流、倉儲類用地兩大類型為載體，開發(fā)服務于生產(chǎn)制造、研發(fā)辦公、倉儲配送、商貿(mào)物流、生產(chǎn)性服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)價值鏈上相關環(huán)節(jié)的新型形式；從表現(xiàn)形式上，主要包括了工業(yè)園、科技園、商務花園、倉儲、商貿(mào)物流園及相關的生產(chǎn)配套設施等產(chǎn)品，同時，產(chǎn)業(yè)運營的模式可以復制到旅游、養(yǎng)老、文化等產(chǎn)業(yè)。

 

以PPP模式投資的產(chǎn)業(yè)綜合體項目，不同于傳統(tǒng)的單體投資項目，它是多個項目組合的項目群，在實際投資中，往往是一、二、三級開發(fā)聯(lián)動。

 

目前國內(nèi)成功的產(chǎn)業(yè)綜合體投資項目中，投資商依靠前期介入規(guī)劃、與政府的良好合作關系及在園區(qū)內(nèi)的主導地位，享受了極高的土地紅利，為二級開發(fā)帶來了可觀的利潤，成為了投資商的主要利潤來源，但該項利潤受土地政策的影響較大，有較大的政策風險，前期經(jīng)濟測算時不應抱過于樂觀的態(tài)度。

 

產(chǎn)業(yè)運營商以產(chǎn)業(yè)運營為核心、以打造產(chǎn)業(yè)集群為重點、以產(chǎn)業(yè)資源做競爭力。產(chǎn)業(yè)的招商、引進是園區(qū)運營的核心工作。產(chǎn)業(yè)的定位準確與否、地方政策的支持力度、園區(qū)建筑規(guī)劃、設計的質量，最終都將直接影響到運營商的招商。

 

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主導者能夠通過提供政策、資源等支持，為社會資本創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，獲得更高的財政收入，提高居民的生活水平，推動區(qū)域高質量發(fā)展；社會資本能夠通過運營，借助開發(fā)性PPP的融資優(yōu)勢，以及使用者付費，直營業(yè)務首日等產(chǎn)生強大的現(xiàn)金流，形成自我循環(huán)，實現(xiàn)良性的滾動開發(fā)。

 

由于社會資本的回報受到高質量發(fā)展的績效考核約束，因此社會資本在運營過程中就要組建專業(yè)團隊，對合作范圍內(nèi)的城市建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、民生就業(yè)、公共服務等統(tǒng)籌發(fā)展，而不是只考慮如何完成財政收入和GDP。這就從機制上保障了園區(qū)開發(fā)運營商最終能實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)高質量發(fā)展的目標。

 

04

PEP在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理體系

 

從開闊的視角來看，PPP實質上是一種聯(lián)通全社會內(nèi)部公共部門、企業(yè)部門、專業(yè)組織和百姓公眾各方的準公共品優(yōu)化供給制度，其現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展可說源自新公共管理運動中公共服務的市場化取向改革。

 

隨著PPP模式的大力推廣應用，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)類的項目采取的實質是一種中國式的PPP（即PEP），PPP在國家治理現(xiàn)代化過程中將發(fā)揮重大作用，但在技術上需要持續(xù)不斷的進行優(yōu)化。完善PEP可從三個大的方面著手：

 

1、加強PEP的理論研究

中國的政府和社會資本合作是以經(jīng)典PPP理論為基礎發(fā)展起來的，隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實踐的豐富，中國的PEP亟需一套扎根中國國情的理論來指導，政府和社會資本研究工作應該在PEP架構下展開，形成符合中國國情的PEP理論體系。

 

2、完善PEP的采購規(guī)則

PEP的生命力在于競爭，這種競爭既包括不同類型社會資本之間的競爭，也包括同類社會資本之間的競爭。

 

3、完善PEP的配套政策

目前在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體系等各個層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結節(jié)性問題。

 

05

推進中國新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目的建議

 

無論是PPP亦或是EPCO模式都充分體現(xiàn)了政企合作模式的優(yōu)越性，市場化運營機制為項目提供全生命周期運營服務提供了保障。當前新形勢下，相對于政府主導開發(fā)模式、企業(yè)主導開發(fā)模式，政企合作模式有著更多的優(yōu)勢。

 

首先，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運營策劃、調研確定市場需求，輔以設計優(yōu)化與統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)合理降造，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)需求、設計、采購、施工、運營階段的合力交叉，避免與市場脫節(jié)，節(jié)約工期，提高資源使用效益。

 

其次，從項目價值鏈來看，運營產(chǎn)業(yè)需求決定設計方案，設計階段對項目投資的影響是決定性，工程造價的90%在設計階段就已確定，施工階段對項目投資的影響僅占5%左右，終端運營又決定了項目的投資回報。設計機構通過方案優(yōu)化、材料替代、新工藝應用 ，能最大限度地降低 EPC項目成本。

 

再次，從運營單位的資源優(yōu)勢來看，憑借自身對市場客戶需求的精準了解，通過設計單位的專業(yè)優(yōu)勢和技術特長，對各環(huán)節(jié)的重點、要點能充分把握，對工藝設備的參數(shù)要求、技術條件能熟練掌握，進而使整個工程達到技術先進、質量優(yōu)良、效益可觀的建設和運營效果。

 

最后，園區(qū)在堅持產(chǎn)業(yè)運營導向的基礎上，廣泛應用PPP或EPCO模式，對園區(qū)基礎設施和土地進行一體化開發(fā)利用，形成項目投融資和運營產(chǎn)出之間自我強化的正反饋關系，通過園區(qū)基礎設施投入、產(chǎn)業(yè)導入、孵化、加速，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和財稅的增加。