片區(qū)開發(fā)仍是引領城市發(fā)展升級的重要模式

2013年，東灘顧問首次闡述了片區(qū)綜合開發(fā)的概念，即通過對一片區(qū)域土地資源利用方式的新主張，形成一個可操作的商業(yè)計劃，對區(qū)域內土地資源的價值進行再挖掘，對區(qū)域內經(jīng)濟活動和生活方式進行更高效率和更高品位的重新安排和組織，從而使所有利益相關者都從中獲益。廣義的片區(qū)開發(fā)包括新區(qū)開發(fā)、城市更新和小鎮(zhèn)建設等，可以說，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，片區(qū)綜合開發(fā)仍然是當下最重要的開發(fā)模式。

　　2019年3月31日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》的通知，提出按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動城市群和都市圈健康發(fā)展，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，重點對城市群、都市圈、中小城市、特色小鎮(zhèn)四類城市做出了核心發(fā)展要求。

　　2020年7月30日，中共中央政治局召開的會議對做好下半年經(jīng)濟工作提出要求，其中明確要以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新。可以預見，今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展將是中國經(jīng)濟增長的新風口，產(chǎn)業(yè)下沉、消費下沉、一體化發(fā)展、新基建等必將帶動新的投資和消費，從而為新一輪的片區(qū)綜合開發(fā)注入新的動力。

　　隨著中國成為全球經(jīng)濟大國、貿易大國，中國的發(fā)展已經(jīng)深度融入全球發(fā)展，越來越多的中國城市開始走向世界，成為中國經(jīng)濟緊密融入世界經(jīng)濟體系的聯(lián)系紐帶。在中國城市國際化加速的同時，國內都市圈和城市群加快發(fā)展，各個城市的關聯(lián)、功能和影響力也在悄然改變。新工業(yè)革命、新型城市群和新樞紐經(jīng)濟，成為推動中國城市重新洗牌的三股力量。

1、新工業(yè)革命：改變城市發(fā)展動力和路徑，中國科創(chuàng)地圖正在形成

　　全球產(chǎn)業(yè)分工加快世界城市體系專業(yè)化，城市發(fā)展動力和上升路徑更加多元化。全球城市網(wǎng)絡與城市坐標是全球產(chǎn)業(yè)分工的直接結果與直觀反映，世界城市網(wǎng)絡從傳統(tǒng)的制造、物流和金融網(wǎng)絡逐步轉向科技和文化網(wǎng)絡，城市上升路徑呈現(xiàn)多元化。

　　新工業(yè)革命推動全球城市核心競爭力變化，全球科創(chuàng)城市網(wǎng)絡逐漸形成。從“產(chǎn)品輸出-資金輸出-知識和文化輸出”逐步演進，城市之間的競爭取決于產(chǎn)業(yè)續(xù)航力和科技創(chuàng)新力。典型案例如杭州打造中國互聯(lián)網(wǎng)之都，成為了中國移動支付第一城、互聯(lián)網(wǎng)金融中心、天堂硅谷……

2、新型城市群：加速城市群多極化和一體化，開啟新一輪城市站位爭奪戰(zhàn)

　　未來全球的經(jīng)濟單元不再是國家，而是那些對全球有影響力和控制力的城市群。中國“八縱八橫”的快速交通網(wǎng)絡加速城市群梯隊的建立。第一梯隊是世界級城市群，代表中國參與全球經(jīng)濟競爭，孵化世界級城市，包括珠三角、長三角、京津冀；第二梯隊是國家級城市群，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，孵化國家中心城市，包括山東半島、海西、成渝、武漢、中原等；第三梯隊是區(qū)域級城市群，以重點帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為主。

城市群與中心城市

　　從區(qū)域級到國家級城市群的升級，正孕育出新一批國家中心城市。國家中心城市是國家級城市群的引領者與帶動者，是中國金融、貿易、管理、文化中心和交通樞紐。現(xiàn)有國家中心城市包括北京、上海、天津、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等，而杭州、南京、青島、沈陽、長沙、廈門、西安等城市正在積極爭奪國家中心城市的地位。

3、新樞紐經(jīng)濟：匯聚人流、物流、信息流，開創(chuàng)樞紐城市發(fā)展模式

　　交通運輸方式的不斷變革，拓展城市空間和豐富城市功能，推動“城市樞紐”升級為“樞紐城市”。其中大運量的海運推動城市發(fā)展的港口城市，如寧波；在內陸地區(qū)作為鐵路樞紐崛起的鐵路城市，如鄭州；圍繞機場建設臨空經(jīng)濟區(qū)的航空城市，如上海虹橋商務區(qū)。

　　以高鐵和機場為核心所形成的快速綜合交通樞紐，將顛覆傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)梯度轉移模式，正在改變中國城市發(fā)展格局。目前，北上廣已穩(wěn)居“高鐵霸主”之位，合肥、鄭州、深圳、長沙、福州等也已成為“高鐵新貴”，而鄭州、西安、成都、昆明、重慶等城市憑借其航空優(yōu)勢成為了“航空新寵”。

中國高速鐵路“八縱八橫”通道

　　城市的發(fā)展主要來自于外延的擴張和內涵的提升，過去，開發(fā)區(qū)、新區(qū)建設等作為城市升級的主要模式；今天，在新經(jīng)濟浪潮、交通樞紐化和城市群一體化的推動下，城市群、都市圈的功能結構和節(jié)點將會不斷演進，城市的邊界將會被打破，網(wǎng)絡化的功能節(jié)點（主題片區(qū)）將逐步凸顯。因此，在中國城市重新洗牌過程中，片區(qū)開發(fā)仍將是引領城市發(fā)展升級的主要抓手。

1、開發(fā)類型：新區(qū)開發(fā)、城市更新、新市鎮(zhèn)建設

　　從片區(qū)開發(fā)的類型來看，主要包括新區(qū)開發(fā)、城市更新、新市鎮(zhèn)建設三類。新區(qū)開發(fā)包括城市新區(qū)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要在城市建成區(qū)外圍進行集中成片的開發(fā)建設，以疏解人口、調整結構、完善功能和改善環(huán)境。城市更新是指局部地、有步驟地改造城市建成區(qū)的物質生活環(huán)境，以便從根本上改善其生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，提高土地利用價值，優(yōu)化城市功能。新市鎮(zhèn)以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)和城市功能體系的建設，實現(xiàn)農民職業(yè)非農化、生活方式城市化。

2、開發(fā)機會：城市群中的特定區(qū)域和中小城市發(fā)展機會

　　隨著城市群的發(fā)展，各類功能和產(chǎn)業(yè)在城市群中重新分工，產(chǎn)業(yè)轉移、擴散和下沉之后重新聚合，會形成一個個新的主題功能片區(qū)。這其中主要有兩大類開發(fā)機會，一個是產(chǎn)城融合的機會，一個是產(chǎn)鎮(zhèn)融合的機會。

　　產(chǎn)城融合機會。結合《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》來看，未來至少有三類空間是城市群內最值得關注的區(qū)域。一是交通樞紐地區(qū)，即“TOD”發(fā)展模式成為城市最核心的增長動力，比如大虹橋樞紐以及成為上海乃至整個長三角的核心熱點板塊。二是跨界型地區(qū)，長三角一體化戰(zhàn)略第一個重要動作就是打造長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，重點就落在青浦、嘉善、吳江等三省交界處。三是生態(tài)型地區(qū)，有一句話叫有風景的地方就有新經(jīng)濟，這些風景資源不僅僅是中心城市的后花園，更是未來創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的集聚區(qū)。

　　產(chǎn)鎮(zhèn)融合機會。在新型城市群發(fā)展背景下，中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿薮?，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等形態(tài)?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》提出要穩(wěn)步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設市。隨著農民的就地城鎮(zhèn)化，50萬以下的小城鎮(zhèn)（主要是縣城），人口增加較為迅速。對于發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如東莞的虎門鎮(zhèn)、溫州的龍港鎮(zhèn)、嘉興的織里鎮(zhèn)等，未來需要注入更多的城市功能。對于一些欠發(fā)達地區(qū)的人口密集型地區(qū)，以縣城為核心的區(qū)域仍然是未來發(fā)展的重點，未來打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)將帶來發(fā)展機會。

3、發(fā)展模式：遵循產(chǎn)城融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城和特色小鎮(zhèn)

　　如何促進人、城、產(chǎn)的聯(lián)動發(fā)展，是推動片區(qū)開發(fā)的核心關注，偏重生產(chǎn)功能，或是偏重生活功能，都不利于片區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。近年來，在地方政府和市場化企業(yè)的雙重推動下，主題豐富的產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)模式成為引領片區(qū)綜合開發(fā)的主流模式。上海市委書記李強提出，“要將所有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造為特色小鎮(zhèn)”，其核心在于讓傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)城融合。

　　產(chǎn)城融合發(fā)展也有利于形成綜合的收益模式。長期以來，土地一直是城市運營中的主要對象，也是政府財政收入的主要來源。隨著國家政策的收緊，在新的形勢下，政府平臺公司必須要進行市場化轉型，不僅要開發(fā)土地，還要開發(fā)配套服務設施、旅游項目、產(chǎn)業(yè)項目，要進行地產(chǎn)開發(fā)，也要進行產(chǎn)業(yè)投資和運營服務。這樣，除了來自土地一級、二級開發(fā)收益之外，還有產(chǎn)業(yè)項目的運營收益、二級房產(chǎn)的運營收益及城市服務的運營收益等。

4、開發(fā)模式：簡化了的PPP模式和ABO模式

　　近年來，越來越多的地產(chǎn)商都瞄準了向城市運營商、產(chǎn)業(yè)運營商轉型，成為片區(qū)開發(fā)的重要參與者。從開發(fā)主體看，無外乎政府主導開發(fā)模式、企業(yè)主導開發(fā)模式、政企合作開發(fā)模式三種。華夏幸福基業(yè)主導的固安工業(yè)園模式，曾作為片區(qū)開發(fā)PPP模式的示范案例，被業(yè)界廣泛學習和借鑒。但隨著“財金10號”政策文件等的出臺，一二級聯(lián)動模式已被禁止，物有所值評價、財政承受能力論證“兩評指標”越來越嚴，比如財政支出責任占比超過5％的地區(qū)不得新上政府付費項目，片區(qū)開發(fā)PPP模式開展得不溫不火，企業(yè)參與PPP項目阻礙重重。

　　為了規(guī)避PPP模式嚴格的政策標準，大部分政企合作的片區(qū)開發(fā)項目并不走嚴格的PPP流程，項目主體在土地一級開發(fā)方面涉足的工作較少，主要以二三級聯(lián)動開發(fā)為主。在政企達成合作協(xié)議的條件下，非盈利性項目主要以土地捆綁的出讓形式委托給項目主體建設。目前片區(qū)開發(fā)領域又出現(xiàn)了類似于PPP模式的ABO模式，操作起來相對簡單，主要參與主體為央企國企。ABO模式是指授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate），就是地方政府通過授權相關企業(yè)作為項目業(yè)主單位，由其完成對政府項目提供全產(chǎn)業(yè)鏈整體服務。

　　行成于思，對于片區(qū)開發(fā)項目，無論是采取哪種開發(fā)模式，首要解決的還是片區(qū)開發(fā)的頂層設計。我們一般稱之為片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略破題，即圍繞片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略問題，組織科學的戰(zhàn)略規(guī)劃研究。

　　東灘顧問曾主導過多種類型片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作，包括上海崇明東灘生態(tài)城、海門臨江新區(qū)、湖州東部新城、連云港徐圩新區(qū)、青島膠東臨空經(jīng)濟示范區(qū)、上海浦江國際科技城、中韓（鹽城）產(chǎn)業(yè)園、江蘇大豐高新區(qū)、青島嶗山科技城、南昌幸福渠片區(qū)、蘇州木瀆胥江城、安順黔中高鐵新城等，在此領域積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

　　戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作需要跳出項目看項目，從大勢上把握城市群和城市發(fā)展趨勢，理解項目片區(qū)在城市群未來發(fā)展中的重要作用，提煉片區(qū)特色與個性，提出具有前瞻性和創(chuàng)新性的戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)體系和空間布局，形成具有實操性和落地性的發(fā)展路徑。具體來說，片區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作重點要解決開發(fā)目標、發(fā)展定位、功能構建、空間布局、實施路徑5個戰(zhàn)略問題。

1、開發(fā)目標：明確片區(qū)可以扮演的角色

　　片區(qū)開發(fā)首先要明確“為什么做”的問題，即找準片區(qū)開發(fā)的發(fā)展目標和方向。以城市新區(qū)為例，其主要著眼點在于城市人口功能疏解，還是推動城市發(fā)展轉型，亦或提升城市競爭力、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，應該做到心中有數(shù)。在充分理解發(fā)展需求的情況下，要積極依托國家戰(zhàn)略機遇，借助城市群一體化機遇，理解所在大區(qū)域的發(fā)展格局、競合態(tài)勢，進而明確項目片區(qū)可以扮演的角色，確立片區(qū)對所在區(qū)縣、城市、城市群乃至國家戰(zhàn)略的價值。對于政企合作開發(fā)項目，既要考慮政府發(fā)展需求，又要考慮企業(yè)開發(fā)目標。

　　以連云港徐圩新區(qū)為例。2009年江蘇沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，徐圩新區(qū)作為港城沿海開發(fā)的主戰(zhàn)場，規(guī)劃打造一個大型臨港產(chǎn)業(yè)新城。如何利用大陸橋東方橋頭堡的區(qū)位優(yōu)勢，探索東中西區(qū)域合作的新需求和新模式，打造國家戰(zhàn)略功能承載區(qū)，是項目的核心問題。2011年徐圩新區(qū)獲批國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，依托陸橋經(jīng)濟帶，服務中西部，面向東北亞，建設服務中西部地區(qū)對外開放的重要門戶、東中西產(chǎn)業(yè)合作示范基地、區(qū)域合作體制機制創(chuàng)新試驗區(qū)。目前徐圩新區(qū)已成為國家七大石化產(chǎn)業(yè)基地之一、國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。

2、發(fā)展定位：提煉片區(qū)的特色與個性

　　明確了“為什么做”之后，就要研究“是什么”的問題，即明確項目發(fā)展定位。項目定位研究工作的核心是在開發(fā)目標指引下提煉片區(qū)特色與個性，形成項目功能定位、形象定位及發(fā)展愿景，包括項目整體定位（功能定位）及詮釋、項目形象定位及詮釋、項目發(fā)展愿景展望。項目定位研究的邏輯，主要基于區(qū)位優(yōu)勢、基于產(chǎn)業(yè)特色、基于片區(qū)功能、基于標桿案例，或者是這四個角度的綜合。

　　以大豐高新區(qū)為例。2010年，在江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略大背景下，鹽城大豐在城東新區(qū)與大豐港區(qū)之間規(guī)劃大豐高新區(qū)，把332省道建成鏈接城市與港城的產(chǎn)業(yè)大道。園區(qū)定位于建設“蘇北高新技術產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實驗區(qū)”，既著眼于現(xiàn)實的承接長三角核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移機會，更著眼于未來的新興產(chǎn)業(yè)培育，構建產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)培育“雙輪驅動”機制，打造區(qū)域性的科技中心、服務中心。目前園區(qū)已建項目有國際軟件園、總部經(jīng)濟園、地理信息產(chǎn)業(yè)園、數(shù)控機床產(chǎn)業(yè)園等，初步形成科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。

3、功能構建：形成亮點突出的功能產(chǎn)業(yè)體系

　　在明確“是什么”之后，就要研究“做什么”的問題，明確項目的功能體系和功能構建?；诋a(chǎn)業(yè)、基于人口、基于空間進行片區(qū)開發(fā)的功能設計，沿著功能-產(chǎn)業(yè)-項目的演繹邏輯，提出項目產(chǎn)業(yè)功能、特色功能與服務配套建議，讓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項目策劃形成銜接，最終形成亮點突出的項目功能產(chǎn)業(yè)體系。

　　以海門臨江新區(qū)為例。利用與上海崇明島隔江相望的區(qū)位優(yōu)勢，致力于打造科技與人文相融合的北上海衛(wèi)星城鎮(zhèn)，突出“產(chǎn)業(yè)、科技、人才”三個關鍵詞，大力實施特色化戰(zhàn)略，發(fā)展生物醫(yī)藥、新材料、科教文創(chuàng)等特色產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃生物醫(yī)藥科創(chuàng)園、國際中小企業(yè)科技園、玲瓏灣科教文創(chuàng)園等功能組團，配套建設國際幼兒園、圖書館、商業(yè)街、音樂會所、健身中心、人才公寓、中韓文化交流中心等配套功能設施。

　　同時，規(guī)劃建設創(chuàng)新、金融、人才等多方面的服務平臺。一是設立公共技術服務中心，配置實驗工廠、智能化管理系統(tǒng)、高端檢測儀器等配套，為入園企業(yè)提供多種技術服務；二是設立上海“協(xié)同創(chuàng)新中心”，推動“上海孵化、海門轉化”；與時代伯樂、橋石合作成立基金，用資本尋找和集聚優(yōu)質資源，加快孵化、培育中小高新技術項目；三是舉辦中外人才主題論壇、周末英語沙龍、美食文化節(jié)等活動，為園區(qū)人才打造個性鮮明的文化港灣和精神家園。

4、空間布局：實現(xiàn)對功能產(chǎn)業(yè)體系的落地規(guī)劃

　　空間布局是對功能構建的落地規(guī)劃。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的復雜性，使得不同性質的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群模式所要求的空間結構、空間尺度、路網(wǎng)結構、市政設施等的差別很大。不同的功能組合和空間模式，對特定產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間使用的效率影響很大。賦予不同地塊更為明確的功能內涵，勾畫一個個的主題片區(qū)或專業(yè)園區(qū)。提出片區(qū)功能分區(qū)與重點項目布局建議，提出空間概念規(guī)劃方案，項目空間亮點建議，景觀空間特色建議，重要公共空間節(jié)點打造建議。

　　以湖州東部新城為例。深入把握湖州在長三角區(qū)域一體化中的戰(zhàn)略機遇，在老城區(qū)和南潯區(qū)之間構筑組團式的帶狀城市，其中西山漾及周邊地區(qū)成為新城發(fā)展的重要切入點。西山漾國家城市濕地公園占地6.3k㎡，1500畝水面、500畝山林、8公里環(huán)漾路，是江南地區(qū)最大的城市中央濕地公園。絲綢小鎮(zhèn)規(guī)劃開發(fā)皇冠酒店、潘季馴紀念館、婚慶公園、田園慢城、浪漫絲藝園、絲織技藝非遺博覽園、絲綢創(chuàng)意文化村、桑蠶文化公園等。健康醫(yī)療城以醫(yī)療保健為領航，以休閑養(yǎng)生為主導，以康復療養(yǎng)為互補，以文化康體服務為配套，開創(chuàng)“醫(yī)、護、養(yǎng)、學、研”一體化新型服務模式。

5、實施路徑：利用好政策驅動、資本驅動、產(chǎn)業(yè)驅動三級驅動力

　　在明確項目片區(qū)愿景定位的基礎上，設計項目片區(qū)整體開發(fā)思路，形成明晰的開發(fā)路徑與分期開發(fā)建議。片區(qū)開發(fā)項目一般具有涉及范圍廣、建設內容多、投資體量大等特點，很難進行全面大規(guī)模的項目實施，結合項目實施的具體情況，采用滾動開發(fā)的時序實施較為合理可行，即根據(jù)項目總體規(guī)劃及實施進展情況，分周期、分區(qū)塊進行滾動開發(fā)。

　　在片區(qū)開發(fā)實施過程中，要充分利用好政策驅動、資本驅動、產(chǎn)業(yè)驅動三級驅動力。以產(chǎn)業(yè)為核心，尋求政策支持，尋求資本合作。首先爭取上位政府政策和資源支持，降低片區(qū)開發(fā)運營和產(chǎn)業(yè)培育的成本。以產(chǎn)業(yè)投資基金等多種資本形式投資形成園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。搭建產(chǎn)業(yè)平臺，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，通過政策驅動-資本驅動-產(chǎn)業(yè)驅動推動片區(qū)走上良性發(fā)展軌道。