長三角生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策對比研究

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，尤其在疫情期間其戰(zhàn)略價值愈發(fā)凸顯。長三角三省一市都結合各自情況出臺相應政策予以扶持。為了解產(chǎn)業(yè)政策異同，本文將對長三角地區(qū)代表性生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)專項政策進行對比研究，結合生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特點解析政策工具的科學性、適用性、精準性，從而為園區(qū)和政府部門在制定政策、運用政策更好引導和滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求過程中提供一定借鑒。

長三角生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)概況

上海市

上海市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)具備緊跟全球前沿、創(chuàng)新研發(fā)有效引領的基礎和潛力，是我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要高地。從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，2019年生物醫(yī)藥制造業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1319.9億元，比上年增長7.3%，增速位列上海市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之首。從科技創(chuàng)新來看，2019年Ⅰ類國產(chǎn)創(chuàng)新藥獲批4個，獲批品種占全國獲批總量1/3。從空間布局來看，《上海市產(chǎn)業(yè)地圖》提出圍繞生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)要打造“1+3+X”空間布局。此外，2020年4月，張江創(chuàng)新藥產(chǎn)業(yè)基地等5家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)正式授牌，總面積達到60.15平方公里。

圖一 上海市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)布局

 

浙江省

浙江省生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)起步較早，部分行業(yè)細分領域特色鮮明。從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，浙江省發(fā)布的《關于推動浙江省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》提出到2022年力爭全省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值超過3000億元，并形成1個千億級和4個500億級產(chǎn)業(yè)集群。從科技創(chuàng)新來看，截至2018年全省生物醫(yī)藥類高新技術企業(yè)近500家。從空間布局來看，浙江省提出要打造形成“一核+四基地+若干個特色園區(qū)”的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)格局。

表1 浙江省“一核+四基地+若干個特色園區(qū)”空間布局

江蘇省

江蘇省將生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為實施突破的重點領域。從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，2018年江蘇生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為4147億元，2019年全省醫(yī)藥制造業(yè)增加值比上一年增長19%。從科技創(chuàng)新來看，2019年江蘇獲批上市藥品89個品規(guī)，其中Ⅰ類新藥8個品規(guī)，分別占全國總數(shù)的18.2%和61.5%，居全國首位。從空間布局來看，基本形成“四大醫(yī)藥板塊”，即蘇南的蘇錫常醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)群、蘇中的泰州醫(yī)藥城、南京“藥谷”以及蘇北的連云港新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地。

安徽省

安徽省生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)保持較快增速，2018年規(guī)上醫(yī)藥制造業(yè)增加值增加17%，高出全省規(guī)上工業(yè)增加值同比增速8個百分點。從空間布局來看，《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展實施方案的通知》明確提出要重點建設阜陽太和現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地、亳州現(xiàn)代中藥產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地、合肥生命健康產(chǎn)業(yè)基地“三大生物醫(yī)藥基地”。

 

 

長三角生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策對比

 

 

本文共統(tǒng)計三省一市生物醫(yī)藥政策共21部，其中省級政策6部，市區(qū)級政策15部。

根據(jù)政策工具結構層次，可將其分為戰(zhàn)略層、綜合層、基本層。其中戰(zhàn)略層指結合長遠發(fā)展的，具有前瞻性、宏觀性的指導性規(guī)劃概念；綜合層指中觀層面對戰(zhàn)略層政策的具體化實施方針；基本層指稅收優(yōu)惠、金融支持、資金投入、貿(mào)易管制等微觀行動細則。

表2 長三角三省一市生物醫(yī)藥政策

省級政策對比

“十三五”期間三省一市從省級層面制定了生物醫(yī)藥相關專項政策，其中滬浙兩地分別發(fā)布政策2部。從名稱來看，上海、浙江、江蘇政策名稱均為“相關意見”、“行動方案”或“行動計劃”，而安徽以“若干政策”為名進行發(fā)布。從發(fā)文單位來看，上海、江蘇、安徽三地發(fā)文機關為省（上海市）政府或政府辦公廳，而浙江由省發(fā)改委、經(jīng)信廳、科技廳三部門聯(lián)合發(fā)布。

總體來看，長三角省級生物醫(yī)藥政策基本屬于戰(zhàn)略層面工具，即制定提綱挈領性的規(guī)劃性綱要文件，旨在為地方部門編寫后續(xù)具體規(guī)劃和行動舉措提供依據(jù)。從框架來看，除安徽省，其余地區(qū)均在文件中包含了發(fā)展原則、發(fā)展目標、主要任務、保障措施等內(nèi)容。

表3 長三角三省一市生物醫(yī)藥省級政策對比

市區(qū)級政策對比

據(jù)不完全統(tǒng)計，除省級政策外，長三角三省一市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)較為活躍的地區(qū)共出臺15部市區(qū)級政策、具體細則超過230條。

從地域分布來看，滬、蘇涉及地區(qū)最多，分別為5個。從內(nèi)容上看，其中10個地區(qū)的支持政策將人才引育納入政策覆蓋范圍；大部分地區(qū)涵蓋科技創(chuàng)新、功能平臺建設、企業(yè)引育、市場推廣和產(chǎn)品應用、產(chǎn)業(yè)服務、人才保障等方面。從支持力度來看，各地根據(jù)自身情況有所差異，如蘇州、臨港新片區(qū)等地在與創(chuàng)新藥研發(fā)相關的補貼力度較大，資金上限達到千萬級，而對于重大產(chǎn)業(yè)化項目均采取“一企一策”、“一事一議”。

本文選取幾大具有普遍性的關注內(nèi)容進行重點對比分析。

1、科技創(chuàng)新扶持政策

與一般產(chǎn)品相比，創(chuàng)新藥與醫(yī)療器械研發(fā)門檻更高、周期更長、不確定性更強。但同時也應考慮到，其因顛覆性創(chuàng)新帶來的市場溢價與投資回報也遠高于其他產(chǎn)業(yè)，因此科技創(chuàng)新扶持往往成為生物醫(yī)藥政策的主要發(fā)力點。

表4 長三角科技創(chuàng)新扶持政策對比

禮森解析

 

• 各地市鼓勵生物醫(yī)藥科技創(chuàng)新，基本涵蓋從臨床試驗到成果轉化及產(chǎn)業(yè)化的全生命周期，按階段予以扶持。扶持方式采取一次性獎勵、實際研發(fā)投入費用一定比例補助及“一事一議”。
• 蘇州市、太和縣等部分地區(qū)設置享受扶持的前提條件，即除研發(fā)開展臨床試驗取得相應批件外，還需在本地實現(xiàn)轉化和規(guī)模生產(chǎn)。
• 蘇州將研發(fā)補貼覆蓋至Ⅰ期臨床試驗階段，而其他地區(qū)只將Ⅱ期、Ⅲ期階段納入補助范圍。Ⅰ期試驗是對新藥臨床藥理學及安全性評價的早期檢驗，通常具備較大風險，而給予一定程度資金支持有利于激發(fā)企業(yè)研發(fā)內(nèi)生動力，降低試錯成本。

2、功能平臺支撐政策

作為技術密集型產(chǎn)業(yè)，生物醫(yī)藥尤其依賴行業(yè)生態(tài)獲取資源對接，包括大型研發(fā)儀器設備共享、共性技術聯(lián)合攻關、成果評估轉化等。而該類研發(fā)與轉化功能平臺資金投入大、建設周期長，單個企業(yè)通常難以負擔，更需從政策層面加以引導扶持。

表5 長三角功能平臺支撐政策對比

禮森解析

 

• 從補貼額度來看，江蘇蘇州和無錫針對生物醫(yī)藥功能平臺的扶持金額上限最高，達到2000萬元。
• 從補貼模式來看，基本按照“后補貼”方式給予支持，如上海地區(qū)、寧波市按照已建成平臺每年提供的實際服務費用總額一定比例給予資助，而杭州市、蘇州市按照新建平臺建設總投資一定比例給予資助。

3、企業(yè)引育政策

生物醫(yī)藥企業(yè)是市場主體、產(chǎn)業(yè)根基。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈開展企業(yè)的外引內(nèi)育是壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、推動高質(zhì)量發(fā)展的核心。為促進行業(yè)企業(yè)在地理空間形成集聚，各地政策均在企業(yè)落戶、產(chǎn)業(yè)項目落地及企業(yè)規(guī)模化發(fā)展方面有所體現(xiàn)。

表6 長三角企業(yè)引育政策對比

禮森解析

 

• 企業(yè)落戶方面，南京江北新區(qū)與安徽亳州市均將著眼點放在醫(yī)藥百強企業(yè)或跨國公司總部，短期內(nèi)的確可以吸引稅源，增加地方財政收入；但長遠來看，更應該從產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)出發(fā)完善項目庫，結合對本地承載能力、資源優(yōu)勢分析引進“隱形冠軍”企業(yè)、“專精特新”企業(yè)等主體，增強產(chǎn)業(yè)互補性。
• 項目落地方面，各地基本按固投金額不同規(guī)模給予獎勵或采取“一事一議”。
• 支持企業(yè)規(guī)模化發(fā)展方面，長三角政策均在醫(yī)藥單品種銷售額突破一定數(shù)額后給予獎勵，其中無錫市獎勵金額最高達1000萬元。除事后獎勵外，一部分地區(qū)也在創(chuàng)新產(chǎn)品應用推廣環(huán)節(jié)開辟事前通道。如上海奉賢區(qū)鼓勵重點醫(yī)院、醫(yī)藥批發(fā)零售機構對新上市2年內(nèi)的創(chuàng)新藥品及醫(yī)療器械首購，對采購方和醫(yī)藥企業(yè)給予雙向獎勵。

 

 

對未來制定生物醫(yī)藥政策的啟示

 

 

主要問題

總體來看各地在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定上普遍基于對自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎的綜合考慮，以及結合產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標，從生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈的關鍵環(huán)節(jié)（研發(fā)、臨床試驗、產(chǎn)業(yè)化）、必備要素（平臺、資金、人才）入手出臺相關政策。但也存在一些局限與問題，具體表現(xiàn)在：

1、產(chǎn)業(yè)組織政策規(guī)模化導向。近九成生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出明顯“扶大”傾向，如“招引世界500強、中國前100強、行業(yè)龍頭”、“對世界500強、中國醫(yī)藥工業(yè)百強（按主營業(yè)務收入排名）或境內(nèi)外上市生物醫(yī)藥企業(yè)……按照公司注冊資本（指實收資本）的1%～3%予以資助”，而涉及中小企業(yè)的相關扶持內(nèi)容較少。產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)模化導向不利于市場發(fā)揮競爭作用，使資源過度集中在大企業(yè)，而原本可能具備活力的中小創(chuàng)新企業(yè)難以得到支持，最終導致產(chǎn)業(yè)組織結構扭曲。

2、扶持手段主要依靠地方財政支撐。在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，單純靠地方財力的優(yōu)惠獎勵手段被進一步強化，如一次性資助、房租補貼、項目經(jīng)費配套等，而在提供創(chuàng)新券、引入社會資本金融支持、合作科技中介機構等綜合創(chuàng)新手段方面涉及內(nèi)容較少。這種“簡單粗暴”的僅靠地方財政“一己之力”予以經(jīng)濟補償?shù)姆绞骄邆湟欢磿r性，但邊際效果遞減速度較快，不僅容易導致重復建設、區(qū)域惡性競爭，也使政府自身面臨較大的財政支出壓力。

未來啟示

第一，減少對生物醫(yī)藥企業(yè)規(guī)模的直接干預，充分發(fā)揮市場競爭活力、適度發(fā)揮政策對重大產(chǎn)業(yè)項目的帶動作用。例如可依托政府平臺，探索引導構建生物醫(yī)藥孵化器、建立企業(yè)梯度培育體系、建立容錯免責機制，從而為生物醫(yī)藥企業(yè)打造能促進公平競爭、鼓勵創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。

第二，從單一財政支持到綜合配套扶持。擺脫“粗放式”貨幣扶持，鼓勵企業(yè)參與政策制定，從人力資源、技術對接、設備共享等方面入手給予綜合性的要素配套，充分疏解產(chǎn)業(yè)痛點難點堵點。探索以政府資源撬動社會資本力量投入生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動的新方式，如設立引導基金、探索PPP模式等，通過導入市場化主體強化優(yōu)勝劣汰機制和選擇機制，實現(xiàn)更高效率資源配置。

文章來源：禮森園區(qū)智庫