妥善處置處于“僵尸”狀態(tài)的旅游項目,及時清理惡意搶占資源、套取資金的項目,加快推進簽約項目轉(zhuǎn)為開工項目、開工項目轉(zhuǎn)為開業(yè)項目,有利于盤活低效利用的旅游資源,提高閑置土地的利用效率,提升地方旅游形象,確保項目庫有效接續(xù)。
一、涉旅“僵尸”項目的特征。
涉旅“僵尸”項目是指那些建設(shè)進展緩慢、長期處于停工半停工狀態(tài)的旅游開發(fā)項目,它們有的“沉睡”多時、爛尾已久,有的半死不活、有名無實。這些項目最主要的特征是開發(fā)投資強度低,建設(shè)進度慢,旅游資源利用效率低;其次是企業(yè)經(jīng)營活力不強,債務(wù)包袱沉重,融資難度大;再次是項目盈利前景不明,產(chǎn)品賣點不清。此外,還有部分涉旅項目動機不純,名實不符。
在旅游開發(fā)實踐中,涉旅“僵尸”項目主要包括四種情況:已簽訂協(xié)議但長期沒有實質(zhì)進展的旅游項目;已經(jīng)立項但無法按期開工的旅游項目;已開工但不能如期完工的旅游項目;已建成但不能正常開業(yè)的旅游項目。目前,對于“僵尸”項目還沒有統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)現(xiàn)階段的情況,以下三條可以作為參考:立項后一年之內(nèi)沒有實質(zhì)性動工;連續(xù)二年沒有增加建設(shè)投資;連續(xù)三年沒有按計劃及時足額投資。具體可以通過施工場地用電量、企業(yè)上報的投資額等指標(biāo)輔助判斷。
二、涉旅“僵尸”項目的消極影響。
涉旅“僵尸”項目最大的危害就是導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)旅游資源和具有開發(fā)價值的土地長期處于閑置狀態(tài),錯過最佳開發(fā)時機,使旅游開發(fā)付出巨大的“時間成本”。不少旅游開發(fā)項目從“十二五”拖到“十三五”,嚴(yán)重影響地方旅游開發(fā)進程。有些“僵尸”項目位置醒目,或位于風(fēng)景區(qū),或毗鄰當(dāng)?shù)氐貥?biāo),或地處交通要道,損害地方旅游形象。這些都讓地方政府陷入被動局面。
企業(yè)占用包括旅游資源、土地、資金、人力等一系列經(jīng)濟資源,付出了一定數(shù)量的沉沒成本,卻無法創(chuàng)造經(jīng)濟效益,是對財富的極大浪費。“僵尸”項目如果不能得到及時有效處置,會給出資企業(yè)造成嚴(yán)重的投資風(fēng)險,帶來沉重的包袱和不良信譽,使企業(yè)長期處于經(jīng)營困境、進退維艱。個別嚴(yán)重的“僵尸”項目甚至?xí)峡彘_發(fā)商,殃及合作伙伴或母體企業(yè)。
此外,還有少數(shù)惡意“僵尸”項目“明修棧道,暗度陳倉”,以圈占土地、搶占優(yōu)質(zhì)旅游資源為目的,坐等土地或資源增值。這些企業(yè)依靠套取政府扶持資金、銀行貸款、母體企業(yè)注資維持存活,影響資金效益的正常發(fā)揮。有的甚至打擦邊球、以分時度假等概念為噱頭非法募集資金,擾亂市場秩序,留下無窮后患,是值得警惕的“寄生蟲”“吸血鬼”。
三、涉旅“僵尸”項目出現(xiàn)的原因。
造成旅游項目處于“僵尸”狀態(tài)的緣由是多方面的,既有宏觀經(jīng)濟環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策的變化,又有地方政府和社區(qū)居民的因素,更多的則是企業(yè)自身的原因。這些緣由中既有與其他行業(yè)相同的普遍性問題,也有旅游業(yè)獨特的個性問題。
首先,在現(xiàn)階段,多數(shù)旅游項目呈現(xiàn)出建設(shè)規(guī)模和投資數(shù)額不斷加大、產(chǎn)業(yè)融合度日益提高的趨勢,動輒就是投資數(shù)億甚至幾十億元的全產(chǎn)業(yè)鏈型旅游綜合體。其次,部分項目依托的旅游資源權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜,牽涉多個管理部門和不同產(chǎn)業(yè),有的還涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益,不可預(yù)料因素多。再次,旅游項目敏感性強,容易受宏觀經(jīng)濟環(huán)境、具體產(chǎn)業(yè)政策和需求的影響,尤其是產(chǎn)業(yè)融合度高的項目。這些導(dǎo)致旅游項目立項程序復(fù)雜,投資建設(shè)周期長,利益協(xié)調(diào)難度大,潛在變數(shù)多。當(dāng)宏觀經(jīng)濟下滑、地方政府承諾的開發(fā)條件無法預(yù)期實現(xiàn)、社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)不夠順利等情形出現(xiàn)的時候,項目都容易進入“僵尸”狀態(tài)。
此外,有些旅游項目是某大型企業(yè)集團下屬的子公司投資開發(fā)的,容易受到母公司戰(zhàn)略方向調(diào)整、主營業(yè)務(wù)投資失誤、經(jīng)營業(yè)績下滑、資金鏈斷裂等不利因素的波及。當(dāng)然,多數(shù)“僵尸”項目的源頭在于開發(fā)商忽視市場調(diào)研、決策隨意性強、策劃創(chuàng)意不足、融資能力差或其他與個人相關(guān)的變故。還有個別企業(yè)“醉翁之意不在酒”,蓄意圈占土地和資源,套取政府扶持資金、銀行貸款和其他來源的資金,或者真實意圖在于開發(fā)項目規(guī)劃中作為附屬部分的住宅和商業(yè)地產(chǎn),而不是真正進行觀光旅游或休閑度假項目建設(shè),都容易導(dǎo)致旅游項目陷入“僵尸”困境。
四、涉旅“僵尸”項目的處置與預(yù)防。
妥善處理旅游開發(fā)中的“僵尸”項目,是盤活旅游資源和土地、維護地方旅游形象、提升旅游發(fā)展活力、確保旅游開發(fā)順利進行的需要。“僵尸”項目處置應(yīng)遵循企業(yè)主體、政府推進、市場引導(dǎo)的原則,堅持創(chuàng)新理念、系統(tǒng)籌劃、深入調(diào)研、科學(xué)評估、整合資源、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的工作方法,推進簽約項目轉(zhuǎn)為開工項目、開工項目轉(zhuǎn)為開業(yè)項目,確保項目庫有效接續(xù)、良性循環(huán)、滾動發(fā)展。對于籌資出現(xiàn)暫時困難,但企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)堅實、項目盈利點明確、符合產(chǎn)業(yè)政策的項目,應(yīng)在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,整合各方面的資源,積極給予扶持和救助,在“輸血”的同時培育企業(yè)的“造血”機制,幫助項目“起死回生”、讓企業(yè)實現(xiàn)“重生”。對于債務(wù)負擔(dān)較沉重、企業(yè)體制機制不夠合理、項目賣點不太明晰但旅游資源或土地價值較高的項目,應(yīng)在尊重企業(yè)意愿的前提下,引入戰(zhàn)略合作伙伴,積極穩(wěn)妥地推進企業(yè)重組,激活存量資源、土地和資產(chǎn)。在這種情況中,政府的職責(zé)是“牽線搭橋”,而不是“拉郎配”。對于惡意搶占資源、圈占土地、套取資金、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的“僵尸”項目,則應(yīng)堅決予以清理。不管哪種情形,“僵尸”項目甄別機制、利益協(xié)調(diào)機制、市場退出機制、法律保障機制都是解決問題的關(guān)鍵。在這方面,國外設(shè)立產(chǎn)業(yè)再生機構(gòu)等做法可供參考。
最好的管理是預(yù)防。防控涉旅“僵尸”項目的產(chǎn)生,地方政府應(yīng)樹立正確的政績觀,避免為了建設(shè)“形象工程”“獻禮工程”或完成招商引資任務(wù)而放寬對項目的論證和對企業(yè)的審查,堅決杜絕為了利益輸送而將優(yōu)質(zhì)旅游資源或建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給不符合條件的企業(yè),強化項目盈利能力論證和企業(yè)資本實力審查,實施旅游項目投資監(jiān)測和項目風(fēng)險預(yù)警,建立健全項目業(yè)主退出制度和實施細則。企業(yè)應(yīng)正視旅游項目的行業(yè)風(fēng)險,加強市場調(diào)研、科學(xué)論證和創(chuàng)意策劃,不讓可行性研究和規(guī)劃評審流于形式,做實、做深、做細項目風(fēng)險防控與應(yīng)急方案,力戒盲目樂觀、貪大求全。尤其是跨行業(yè)投資的業(yè)主,更應(yīng)深入調(diào)研,全面論證,慎重決策。對于高品位的旅游資源,各地還可以積極探索,嘗試建立旅游項目第三方評估和投資擔(dān)保制度,確保項目建設(shè)順利進行。
文章來源:中國旅游報