中央發(fā)文，舊改市場又有大動作了

盤活低效用地是國家“十四五”的重點(diǎn)任務(wù)之一，也是深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

然而，此前我國土地管理政策，主要是圍繞新建設(shè)用地來制定的。對于存量用地的盤活，相關(guān)的配套政策還不夠完善。

不過今年這項(xiàng)工作在不斷加速，9月中旬，自然資源部發(fā)布了一份《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（下稱“通知”），將在北京市等43個城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，并要求今年底所有試點(diǎn)城市要制定出實(shí)施方案。

這份《通知》提及了各類存量用地盤活、城中村改造、土地調(diào)規(guī)政策等多項(xiàng)重要內(nèi)容。其對存量用地盤活的方向和路徑作出了相當(dāng)明確的指示，對我國存量用地盤活政策體系的完善有著重要意義。

接下來各地的各類舊改與存量改造進(jìn)程，都有望迎來加速！

整合零碎用地、優(yōu)化地價、放寬調(diào)規(guī)…

存量用地的盤活工具越來越多了

過去各地做存量土地盤活，會涉及到多方面的難題，包括零碎用地的改造價值和用途問題、土地所有人改造意愿問題、多個權(quán)利人之間的權(quán)益協(xié)調(diào)和保障問題等等……

面對這些問題，各地過去的政策工具比較匱乏，少有路徑可循。而這次的通知基于增加建設(shè)用地有效供給、提高存量用地利用效率等目標(biāo)，給各試點(diǎn)城市下了具體的任務(wù)，也給足了工具。

一、零星地塊整合盤活，“肥瘦搭配”聯(lián)動改造

我國許多城市甚至是鄉(xiāng)村地區(qū)，都存在用地布局零碎、低效利用等問題。這些零星地塊按照市場化的眼光來看，幾乎不可能獨(dú)立開發(fā)，也不會有外部主體愿意來做。

但是一直放著不動吧，又始終存在很多問題。比如有的小片舊村環(huán)境差、樓齡舊、基礎(chǔ)設(shè)施老化、缺少公共服務(wù)；又比如有的舊廠區(qū)容積率極低，利用效率堪憂。

針對這類情況，《通知》提出要完善土地供應(yīng)方式，為鼓勵、提升原土地使用權(quán)人參與土地的改造開發(fā)，除已有法律規(guī)定的情況外，各地應(yīng)當(dāng)完善原土地使用權(quán)人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的程序和辦法。

《通知》也鼓勵集中連片改造開發(fā)，探索不同用途地塊混合供應(yīng)，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯(lián)動改造的條件和程序，可以“肥瘦搭配”聯(lián)動改造。

《通知》還提及，對這類邊角地、夾心地、插花地等零星的低效用地，可以探索集體建設(shè)用地之間、國有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間，按照“面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行置換。

在此基礎(chǔ)上去做低效用地盤活就會靈活許多。一些規(guī)劃用途已不符合城區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的、或是占地規(guī)模較小的地塊，有望進(jìn)行用地置換，或者和相鄰的產(chǎn)業(yè)地塊一并整合規(guī)劃、整體供應(yīng)。

這樣就可以依照實(shí)際情況重新評估土地用途，更好地服務(wù)于城市和產(chǎn)業(yè)，也能為原土地權(quán)利人帶來獲益，提升他們的改造意愿。

二、優(yōu)化地價與收益分享政策，提升存量用地改造意愿

為了推動更多主體參與存量用地盤活，調(diào)動各方的改造意愿和積極性，《通知》也給出了具體指引。

一是在地價政策方面，《通知》提出要完善低效用地再開發(fā)地價計收補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)，尤其值得關(guān)注的是“探索完善低效工業(yè)用地再開發(fā)不再增繳土地價款的細(xì)分用途和條件”。

二是在完善收益分享機(jī)制方面，《通知》提出要完善原土地權(quán)利人貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展實(shí)物補(bǔ)償?shù)耐緩健?/span>

這些都是能夠更好調(diào)動土地權(quán)利人及外部主體參與存量用地盤活的關(guān)鍵工具。存量用地再開發(fā)不僅能夠提升用地效率、帶來新收益，還不需增繳地價，對許多土地權(quán)利人乃至于社會資本來說，都是有吸引力的。

三、放開存量物業(yè)功能改造，提倡支持國家產(chǎn)業(yè)

對于已建成的存量物業(yè)，《通知》提出要健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制。探索對存量建筑實(shí)施用途轉(zhuǎn)換的方法，鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源，發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。

許多城市都存在不少閑置的、或利用效率很低的存量物業(yè)，比如舊廠房、倉庫甚至是商辦類物業(yè)。過去各地對存量物業(yè)的改造比較敏感，政策上、審批上都卡得比較嚴(yán)，對各類“改住”行為嚴(yán)防死守。

但現(xiàn)在國家越來越明確，只要能夠服務(wù)于國家支持的產(chǎn)業(yè)，改工、改商都可以適當(dāng)放開，甚至于在存量用地的連片整合后，部分用地改為居住用途也是可以的。

這讓大量由于市場需求變化、規(guī)劃用途不合理、不符合時代需要等種種原因，而成為低效物業(yè)的存量資產(chǎn)，獲得了新的出路，有了被激活的機(jī)會。

四、構(gòu)建工作保障機(jī)制，要求各地查清用地狀況、全面上圖入庫

要真正將上面這些措施去進(jìn)行落實(shí)，還需要有完善的保障機(jī)制。包括仔細(xì)做好不動產(chǎn)權(quán)登記、妥善處理歷史遺留問題等。

《通知》特別提到，試點(diǎn)城市應(yīng)以第三次全國國土調(diào)查及最新年度國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數(shù)，全部實(shí)現(xiàn)上圖入庫，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，作為試點(diǎn)相關(guān)政策實(shí)施和成效評估的依據(jù)。

各地低效用地盤活加速

已實(shí)踐出多種有效盤活模式

在這份《通知》發(fā)布之前，其實(shí)已有許多城市開展了相關(guān)的實(shí)踐，經(jīng)過多年探索，一些城市已經(jīng)找到了有效盤活存量用地的模式和方法。

一是以城市頂層規(guī)劃，來統(tǒng)籌考慮低效用地的再改造。

許多城市在推動存量盤活時，首先會從城市頂層規(guī)劃開始，去通盤考慮低效用地的再開發(fā)。以總體規(guī)劃引領(lǐng)空間布局的優(yōu)化，為為低效用地再開發(fā)提供法定依據(jù)。

比如上海、杭州等地就在規(guī)劃編制的過程中，將低效存量用地、城中村改造任務(wù)納入考慮，有序安排改造的內(nèi)容、周期和范圍，提升改造的可實(shí)施性。

不過僅以規(guī)劃統(tǒng)籌手段來做這件事，也會出現(xiàn)問題。一些地區(qū)可能會基于收益平衡的考量，而過度調(diào)增容積率、使得城區(qū)規(guī)劃失衡；又或者一些地區(qū)對存量用地的調(diào)整彈性不足，導(dǎo)致工作推進(jìn)并不順利等等。

二是針對低效存量用地、存量物業(yè)，放寬對于調(diào)規(guī)或功能改變的審批，以此推動低效用地、存量物業(yè)改造為更符合城市發(fā)展需要的用途和功能。

比如山東臨沂就允許工業(yè)用地改變?yōu)槌唐纷≌玫匾酝獾钠渌猛镜耐恋亍Ｌ旖蛞补膭罾瞄e置工業(yè)廠房、倉庫等存量物業(yè)，發(fā)展養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)。

同時還提出，傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)為先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)，以及利用存量房產(chǎn)進(jìn)行制造業(yè)與文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的、利用存量房產(chǎn)興辦眾創(chuàng)空間的，可在5年過渡期內(nèi)繼續(xù)按原用途使用。

三是鼓勵存量低效物業(yè)開展原狀加建和改造。比如山東臨沂提出，工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，支持企業(yè)通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑提高土地利用率，支持企業(yè)利用地下空間建設(shè)倉儲、停車以及生活配套等設(shè)施。

關(guān)鍵是，對增加的容積率，不再增收土地價款。天津也是如此。

而在這方面，廈門還很早就探索出了獨(dú)特的“金包銀”模式，即成片工業(yè)區(qū)中的村莊進(jìn)行保留，內(nèi)部按照城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化配套建設(shè)，在外部統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)商業(yè)用房（即“金邊”），實(shí)現(xiàn)村民就地城市化。

四是政府對低效用地的一級開發(fā)工作進(jìn)行整合統(tǒng)籌。

杭州就是這么做的，當(dāng)?shù)夭捎谩白龅兀諆Α蹦Ｊ剑烧鲗?dǎo)引入國有企業(yè)作為“做地”主體，完成拆遷將土地做成凈地后再交由政府收儲。

其后，地方再依據(jù)規(guī)劃指標(biāo)，按照公開擇優(yōu)原則、建立競爭性準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)行用地再出讓。還有許多城市采用了帶設(shè)計方案出讓的標(biāo)準(zhǔn)地模式，進(jìn)一步加速了土地的流轉(zhuǎn)盤活。

五是構(gòu)建土地數(shù)字化管理體系，強(qiáng)化地方對資源、資產(chǎn)的管理能力。

目前不少城市都已經(jīng)探索構(gòu)建了信息化的土地資源管理體系，提升土地管理工作的效率。比如浙江就應(yīng)用了“浙地智用”系統(tǒng)，能夠以數(shù)字化技術(shù)開展工業(yè)用地綜合評價、逐宗上圖落位，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地全生命周期管理。幫你打理好每平米資產(chǎn)，點(diǎn)擊了解

山東臨沂應(yīng)用了“臨沂市產(chǎn)業(yè)用地績效管理系統(tǒng)”，將全市57萬畝工業(yè)用地納入了信息化系統(tǒng)管理。

陜西西安也圍繞各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立了三維模型，將項(xiàng)目相關(guān)信息數(shù)字化，全面掌握產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)情況。

數(shù)字化技術(shù)能夠幫助地方全面梳理城市用地狀況、監(jiān)控用地效率，并及時識別低效用地。這對于接下來各地大范圍開展低效用地盤活試點(diǎn)來說，是極為關(guān)鍵的工具。

結(jié) 語

我國存量用地盤活政策正在快速完善當(dāng)中，各地發(fā)展正在加速從增量依賴向存量挖掘轉(zhuǎn)變。

而這一輪低效用地盤活試點(diǎn)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn)，推出了大量配套政策與工具。過去許多不能改、不想改、不敢改的存量用地，都迎來了生機(jī)。而各類舊改項(xiàng)目也有望迎來一波提速，值得期待。

文章來源：明源不動產(chǎn)研究院