后城鎮(zhèn)化時代的存量盤活和項目投資

2022年，我國的城鎮(zhèn)化率為65.22%，比上年末提高0.5個百分點，增幅進一步回落。國內(nèi)城鎮(zhèn)化快速增長時期即將結(jié)束，邁入平穩(wěn)發(fā)展階段。在此背景下，地方政府及平臺公司的存量資產(chǎn)盤活和新增項目投資，又有了新的動向。

一方面，在過去快速但較為粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，多年的投資拉動之下，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成一大批存量資產(chǎn)。現(xiàn)階段，如何實現(xiàn)存量資源資產(chǎn)的提質(zhì)增效，至關(guān)重要；另一方面，未來在城鎮(zhèn)化發(fā)展趨于精細化和結(jié)構(gòu)化的形勢下，投融資平臺公司如何優(yōu)化基建和產(chǎn)業(yè)的投資，亦十分關(guān)鍵。

8月31日，南京市人民政府印發(fā)《南京市盤活存量資產(chǎn)資源行動方案（2023-2025年）》（寧政辦發(fā)〔2023〕28號，以下簡稱28號文），進一步盤活存量資產(chǎn)資源，更好統(tǒng)籌存量和增量，加快形成投融資的良性循環(huán)。

綜合比較，28號文是目前國內(nèi)已出臺盤活存量資產(chǎn)相關(guān)文件中，最具實操性的文件，值得各地參考借鑒。

10月17日，陜西省國資委發(fā)布《陜西省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），加強省屬企業(yè)規(guī)范投資管理，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用，切實防范投資風(fēng)險，著力提高投資效益，更好地落實國有資本保值增值，在房地產(chǎn)和金融兩個領(lǐng)域提出了負面清單，受到各界廣泛關(guān)注。

盤活存量國有資產(chǎn)資源的目標

關(guān)于盤活存量資產(chǎn)的目標，我國盤活存量資產(chǎn)的綱領(lǐng)性文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）明確指出：有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。

28號文則開宗明義：不斷探索特大城市盤活存量資產(chǎn)資源的新路徑，穩(wěn)定和擴大有效投資，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，深化城市精明增長，防范化解政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，推動“活存量、促增量”，拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間，為奮力推進中國式現(xiàn)代化南京新實踐提供有力支撐。

不難看出，南京市要率先為特大城市盤活存量資產(chǎn)資源闖新路，有兩個目標別具一格。一是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，這反映出南京市政府在盤活存量資產(chǎn)資源方面的產(chǎn)業(yè)思維，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是深化城市精明增長，這是落實2015年12月習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上的講話精神，要堅持集約發(fā)展，樹立精明增長、緊湊城市的理念，符合我國城鎮(zhèn)化長期精細化發(fā)展的客觀要求。

盤活存量國有資產(chǎn)資源的范圍

28號文對于國有存量資產(chǎn)資源的分類非常清晰，各地在梳理存量資產(chǎn)資源過程中，可以參考此分類。按照土地資源、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等三大類進行劃分：

（1）土地資源主要是城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地、農(nóng)村集體土地等。

（2）固定資產(chǎn)，主要包括房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、存量與改擴建相結(jié)合的資產(chǎn)、儀器設(shè)備資產(chǎn)等。

（3）無形資產(chǎn)，包括股債權(quán)、未來收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、軟件資產(chǎn)等。

盤活存量國有資產(chǎn)資源的重點工作

國辦發(fā)〔2022〕19號文提出了盤活存量資產(chǎn)的七種方式，分別為基礎(chǔ)設(shè)施REITs，PPP/特許經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易，發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用，盤活存量和改擴建有機結(jié)合，挖掘閑置低效資產(chǎn)價值，兼并重組等；盤活存量資產(chǎn)的三大領(lǐng)域，分別為存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)；存量和改擴建有機結(jié)合的項目資產(chǎn)；長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)。在各地具體的實踐中，還需要有進一步指導(dǎo)性的政策指引。

28號文提出盤活存量國有資產(chǎn)資源的七項重點工作，分別是積極盤活國有經(jīng)營性資產(chǎn)資源、統(tǒng)籌盤活行政事業(yè)單位資產(chǎn)資源、有序?qū)嵤┑托в玫卦匍_發(fā)、依法穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)資源盤活、加快確權(quán)辦證及相關(guān)遺留問題處置、有效提高存量資產(chǎn)項目收益水平、加強金融服務(wù)和政策支持等，每一項重點工作都有較為細致的表述。

舉例來看，對于存量與改擴建相結(jié)合的綜合交通樞紐改造等資產(chǎn)項目，規(guī)范采用建設(shè)-運營-移交、綜合開發(fā)等方式實施盤活。在具體的實踐中，借助特許經(jīng)營的模式，交通類項目可以包裝路衍經(jīng)濟、物流園區(qū)、新能源等經(jīng)營性項目，推動存量與改擴建相結(jié)合，以實現(xiàn)國有存量資產(chǎn)的有效盤活。

地方國有企業(yè)的投資管理

陜西省國資委出臺《陜西省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》，提出建立完善以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動省屬企業(yè)規(guī)范投資管理，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。《辦法》要求加強省屬國企投資的事前、事中和事后管理，并加強投資項目負面清單管理和風(fēng)險管理，對于地方國有企業(yè)做好固定資產(chǎn)投資和股權(quán)投資，具有一定的借鑒意義。

（1）加強投資項目的風(fēng)險管理

《辦法》重點強調(diào)了房地產(chǎn)和金融兩個領(lǐng)域的風(fēng)險管理。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域：主業(yè)中有房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，嚴禁開發(fā)境外房地產(chǎn)項目，嚴禁參與多輪競拍高價拿地，嚴禁舉債購地托市，嚴禁接盤高風(fēng)險房地產(chǎn)企業(yè)和項目；主業(yè)中無房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，禁止參與非自有土地競拍、開發(fā)，存量商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項目嚴禁追加投資，存量土地盤活利用原則上應(yīng)當(dāng)與中省有主業(yè)優(yōu)勢的企業(yè)合作開發(fā)，嚴防行業(yè)投資風(fēng)險。

在金融領(lǐng)域：主業(yè)中有金融業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，要建立健全金融與實業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險隔離機制，構(gòu)建有效風(fēng)險應(yīng)對處置機制；主業(yè)中無金融業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，嚴禁投資入股銀行、證券、信托、保險等金融機構(gòu)。

（2）提升投資項目的科學(xué)決策

眾所周知，投資決策的失誤造成的損失最為嚴重。在加強項目投資決策方面，《辦法》提出，省屬企業(yè)的重大投資項目原則上應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)開展可行性研究并出具報告；投資決策前應(yīng)當(dāng)由有資質(zhì)的第三方咨詢機構(gòu)開展風(fēng)險評估并出具投資項目風(fēng)險評估報告；委托第三方咨詢機構(gòu)對投資項目進行論證。不難看出，《辦法》高度重視發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)對國企項目投資決策的作用，可以進一步提升投資決策的可行性和流程合規(guī)性，值得各地投融資平臺公司在實踐中參考借鑒。

文章來源：城投研究