近日，國家發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部等部門印發《環境基礎設施建設水平提升行動（2023—2025年）》（發改環資〔2023〕1046號，以下簡稱《行動》），部署推動補齊環境基礎設施短板弱項，聚焦污水、垃圾、固體廢棄物、危險廢物、醫療廢物、監測監管等領域的短板弱項，系統精準提升環境基礎設施建設水平。并在十四五目標基礎上提出了更高目標要求：“到2025年，環境基礎設施處理處置能力和水平顯著提升，新增污水處理能力1200萬立方米/日，新增和改造污水收集管網4.5萬公里，新建、改建和擴建再生水生產能力不少于1000萬立方米/日；全國生活垃圾分類收運能力達到70萬噸/日以上，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日以上。固體廢棄物處置及綜合利用能力和規模顯著提升，危險廢物處置能力充分保障”。尤其在創新實施模式方面提出，一是鼓勵各地區以市縣為單位將環境基礎設施項目打包統籌謀劃，整體推動環境基礎設施項目建設。二是探索開展環境綜合治理托管服務和生態環境導向的開發（EOD）模式，積極引導社會資本按照市場化原則參與環境基礎設施項目建設運營等。應該說我國的環境基礎設施建設進入了一個高質量發展的新時期。那么針對這個《行動》，各地如何抓住機遇，系統謀劃精準發力高質量謀劃項目，促進地方經濟綠色高質量發展，筆者對此提出自己的思考。
用“統籌”思維和方式，將環境基礎設施項目綜合打包整體推進
《行動》提出鼓勵各地區以市縣為單位打包，統籌謀劃，整體推動包括生活污水收集處理及資源化利用設施建設、生活垃圾分類處理設施建設、固體廢棄物處理處置利用設施建設、危險廢物和醫療廢物等集中處置設施建設、園區環境基礎設施建設、監測監管設施建設在內的六個領域的項目。對此，如何做到打包統籌謀劃、整體實施，筆者認為可從以下幾個方面考慮：
（一）運用統籌思維：即將全縣或全市的環境基礎設施項目整體統籌謀劃并打包為一個項目，如“某某市（縣）環境基礎設施提升建設項目”，而不要將上述六類項目分散單個實施。實踐中絕大多數地方是將區域內各類不同的環境基礎設施項目分散在不同部門、不同的實施主體、不同的融資方式獨立單個實施的，這些“小而散”的項目難以承接來自財政金融及社會資本的支持。因此，多數項目除了部分能符合專項債發行的要求外，很難獲得中央財政資金以及金融機構的貸款支持。
近年來，國家一直在強調基礎設施項目綜合打包實施的模式，包括金融機構也在積極倡導“推動基礎設施建設領域綜合平衡融資模式，鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規定由市場主體實施”，整體打包的好處就是可以將項目包裝成大項目，進而有效對接中央預算資金、專項債及獲得金融機構貸款。在良好的財政金融支持的政策背景下，用統籌綜合思維將項目整體打包，無疑對推動項目的順利實施是非常有利的。
（二）項目綜合立項：近年來，將公益性、準公益性、經營性項目綜合立項，是國家的政策大力倡導的，而且在一些如EOD、城市更新、片區開發項目上也應用較為廣泛的，目的就是為了實現整體項目的可融資性，也能有效承接財政資金、金融資本及社會資本的支持。此次《行動》涉及的項目就包含了公益性如園區環境基礎設施、準公益性如污水垃圾處理設施、經營性項目等不同屬性的項目，具備綜合立項打包一體化實施的基礎，綜合立項也能有效解決公益性項目無法融資的問題，對無收益的環境基礎設施建設來說，無疑是一個很好的路徑。
（三）統籌安排項目資金來源
《行動》要求“通過中央預算內投資等方式對符合條件的項目予以支持，將符合條件的環境基礎設施建設項目納入地方政府專項債券的支持范圍。、、、鼓勵金融機構按照市場化原則、商業可持續原則加大環境基礎設施項目信貸投放力度和融資支持力度。”。據此規定，環境基礎設施項目可以獲得包括中央預算資金、專項債、銀行貸款在內的財政金融支持。為此，各地在統籌謀劃項目時，要結合上述各類資金的申報要求，將項目整體包裝，分類申請資金，充分獲得財政金融資金支持，最大限度分享“政策紅利”。
創新實施模式在環境基礎設施中的應用思考
《行動》提出“鼓勵結合地方實際，深入推行環境污染第三方治理，探索開展環境綜合治理托管服務和生態環境導向的開發（EOD）模式。積極引導社會資本按照市場化原則參與環境基礎設施項目建設運營”。實踐中采用何種模式有效實施環境基礎設施項目建設，包括如何引導社會資本按照市場化原則參與環境基礎設施項目建設運營等，是各地在謀劃項目時需要首先考慮的問題，因為實施模式是項目順利落地的基礎，也是依法合規實施的保障。
（一）特許經營模式在環境基礎設施建設項目中的應用
《行動》提到的六大類環境基礎設施建設項目均屬于基礎設施和公用事業領域的的項目，其中的污水、垃圾、固廢、危廢等多數都屬于有收益的項目，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委25號令）的規定，均可以采用特許經營模式。此次《行動》還特別提出了“健全醫療廢物收轉運處置體系，深化醫療廢物處置特許經營模式改革。”，應該說也是該類環境基礎設施領域實施模式的一種創新。《行動》提出的環境污染第三方治理、環境綜合治理托管服務等，實際上也是將環境基礎設施的建設及運營，采用特許經營模式授權社會資本按照市場化原則參與環境基礎設施項目建設運營。至于如何按照六部委25號令的要求，依法合規地采用特許經營模式實施環境基礎設施項目，杜絕隱性債務風險的發生，需要在項目的具體實踐中認真把握和執行25號令的各項規定和要求。
（二）生態環境導向的開發（EOD）模式在環境基礎設施建設項目中的應用
《行動》所指的環境基礎設施主要包括生活污水收集處理及資源化利用設施、生活垃圾分類處理設施、固體廢棄物處理處置利用設施、危險廢物和醫療廢物等集中處置設施、園區環境基礎設施、監測監管設施建設，上述和環境相關的基礎設施的建設是否適用EOD模式，要結合EOD 項目入庫及合規實施的具體要求而定。
1、環境基礎設施項目建設采用EOD模式的可行性。
EOD模式是以生態環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合的創新性項目組織實施方式。依據《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財[2022]6號）“儲備對污染防治攻堅戰支撐作用大、實施必要性強、實施基礎好、環境效益顯著的重大工程項目”，EOD模式項目要求具備“生態主題、產業融合、增值反哺、一體化實施”的綜合特征。項目入庫實踐中對“EOD要求的符合性、項目實施的融資性、要素保障的可行性、產業發展的預期性”有著非常嚴格的要求。”。同時，“依法合規”更是EOD項目入庫及實施的最重要的保障，規范性文件要求EOD項目“依法依規推進項目規范實施,不以任何形式增加地方政府隱性債務”“不得以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費”等。實踐中，對于需要政府補貼的如污水處理實施項目及需要政府購買服務的垃圾處理設施等項目來說，能否適用EOD模式實施，實施過程中涉及政府補貼或購買服務的，是否存在隱性債務風險等問題，都是在項目謀劃及實施過程中應充分考慮的。否則即使包裝成EOD項目，也難入庫、難融資、難落地甚至帶來新增隱性債務風險。
按照《行動》的規定，結合EOD項目入庫及實施的要求，如將一個市（縣）環境基礎設施項目整體打包采用EOD模式，其中部分項目并不符合入庫的條件和要求，因為EOD模式項目首先要解決的就是環境污染問題，而有的環境基礎設施建設是為了提升環境，而非解決環境污染問題，不過對其中如園區環境基礎設施建設項目來說采用EOD模式的可行性就非常之大。
為此建議，對于整體環境基礎設施項目建設可以按照“特許經營+EOD”的模式，對于其中適用EOD模式的項目，可以采用該模式實施，對于不適用采用EOD模式的，可以采用特許經營模式。
2、環境基礎設施建設項目采用EOD模式實施應注意的問題。
對生活污水收集處理及資源化利用設施、園區環境基礎設施等項目，如采用EOD模式實施則在實操中應注意以下問題：
（1）應圍繞區域環境現狀找出突出環境問題，針對突出環境問題，制定相應的治理修復方案及具體工程措施，其中，污水收集處理設施、園區環境基礎設施等都是圍繞解決環境污染問題的工程措施，并通過治理要實現環境目標并產出環境效益指標。
園區環境基礎設施提升建設項目一般是園區環境基礎設施存在的管網老化或鋪設不到位，污水收集率底，未實現雨污分流，對周邊水環境、自然環境等帶來污染影響等問題。因此，具備EOD模式實施的環境治理基礎，可以按照環辦科財[2022]6號的要求謀劃環境治理項目。
（2）科學布局擬發展的關聯生態產業，結合當地的資源稟賦及產業規劃，系統謀劃與環境治理關聯的生態農業、文旅、康養等生態產業開發項目；數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業集聚區開發項目；"光伏+"、生物質能源利用等清潔能源項目。同時確保產業項目與環境治理工程之間的融合發展及空間邊界及產業上下游之間的關系。
對于園區環境基礎設施項目來說，如包裝產業項目，建議謀劃如數字經濟、高端裝備、精密儀器、5G、機器人等國家戰略導向的“新一代信息產業”項目，該類項目不但符合生態產業的要求，而且較為容易獲得國開行的金融支持。
3、確保項目收益充分的“反哺”，要在項目層面實現產業收益與治理投入的資金平衡。
4、杜絕隱性債務風險的發生。地方政府隱性債也是EOD項目開展中不可碰觸的一條紅線，在EOD項目里，要在政府不投入的前提下，生態環境質量得到有效改善、產業得到更好發展的目標。
文章來源：新基建投融圈
