當前，各級文化和旅游部門都在著手編制“十五五”旅游規劃，這不僅是對未來五年旅游業發展的戰略部署，更是推動新時期旅游業高質量發展的關鍵舉措。未來如何編制出科學合理、切實可行的“十五五”旅游規劃，是各地旅游主管部門深入思考的問題。
“十五五”旅游規劃的新定位
旅游規劃是在國民經濟和社會發展規劃體系中的一個專項規劃。而國家和各地對經濟社會發展總體部署的文件，實際從“十五”之前都是“計劃”，到“十一五”開始才轉變為“規劃”。這一變化不僅僅是名稱上的調整，更是經濟發展模式從計劃經濟向市場經濟轉變的重要體現。在計劃經濟時期，國家通過詳細的計劃來調配資源、安排生產與建設，而市場經濟條件下，規劃則更加注重宏觀指導、戰略引領和政策協調。這種轉變要求在編制“十五五”旅游規劃時，應該從宏觀層面進行戰略謀劃，明確旅游業發展的方向和重點，為市場主體提供良好的發展環境和政策支持。
雖然都是專項規劃，但旅游業五年規劃不同于國土資源規劃、文物保護規劃、交通規劃這類規劃。旅游業五年規劃并非是單純項目和資源分配的規劃，它具有綜合性、指引性的特點，這就意味著需要綜合考慮經濟、社會、文化、生態等多方面因素，既要關注旅游產業自身的發展，又要考慮其與相關領域的聯動。從這個意義上講，旅游業的五年規劃不應該僅僅是文化和旅游部門自己執行的規劃，而且還應該成為指導相關領域發展涉及旅游事項的規劃。從國家層面看，也是從“十三五”開始，將旅游業規劃作為國務院發布而不是旅游部門發布的規劃，這實際上意味著“十五五”旅游業規劃盡管是由文化和旅游部門主導編制的專項規劃，但是應該體現相應的全局性，這樣才能把旅游業規劃編制和執行好。
“十五五”旅游規劃的新背景
（一）市場需求的變化
當前，一方面，經濟形勢的變化使得部分消費者在旅游消費上更加謹慎，出現了“旺丁不旺財”的現象，即旅游人數可能增加，但消費金額增長緩慢。另一方面，一些新興的旅游消費形式不斷涌現，但這些新興消費和熱點消費不一定具有穩定性，可能在短時間內興起又迅速降溫。這種復雜的市場需求變化，要求在編制“十五五”旅游規劃時，必須密切關注市場動態，準確把握消費者需求的變化趨勢，既要滿足大眾旅游的基本需求，又要積極培育和發展新興旅游消費熱點，推動旅游消費結構的優化升級。
（二）旅游方式的變化
隨著人們生活水平的提高和旅游觀念的轉變，傳統的旅游方式正在發生深刻變化。過去以景區、度假區、酒店為主的旅游模式，如今面臨著升級的壓力。同時，新的旅游吸引物不斷涌現，這些新的旅游方式更加注重游客的體驗和參與，強調個性化、多樣化的旅游產品和服務。然而，目前很多旅游規劃在工作手段和覆蓋范圍上還主要聚焦在傳統旅游模式上，對新興旅游方式關注和支持不夠。因此，在“十五五”旅游規劃中，需要充分考慮旅游方式的變化，積極探索適應新旅游方式的發展模式和政策措施，推動旅游產業的轉型升級。
（三）旅游投資的變化
在過去，旅游投資領域常常出現大投資、大項目，動輒幾十億甚至上百億的投資規模。然而，近年來隨著房地產市場的調整和經濟形勢的變化，這種大投資、大項目逐漸減少。未來“十五五”期間，旅游投資將更加注重質量和效益，而不是單純的規模擴張。這就要求在編制旅游規劃時，不能僅僅依賴大項目的帶動，而應更加關注中小項目的培育和發展，鼓勵各類社會資本投入旅游產業，通過創新投資模式和運營機制，提高旅游投資的效率和效益。
（四）新興技術的變化
人工智能等新興技術的快速發展，正在深刻改變著經濟社會的發展，同時也會對旅游業的生產方式和消費模式產生深遠影響。未來“十五五”期間，人工智能將在旅游服務、旅游管理、旅游營銷等多個領域得到廣泛應用。然而，目前人工智能的發展進程還存在不確定性，同時人工智能如何深入影響旅游業發展的各個方面也還有很大的不確定性。但在編制“十五五”旅游規劃時，需要密切關注新興技術的發展動態，保持足夠的前瞻性和敏銳度，積極探索人工智能等新技術在旅游領域的應用場景和商業模式，推動旅游業與新興技術的深度融合。
“十五五”旅游規劃的新內容
習近平總書記在給2024年5月17日全國旅游發展大會的指示中，明確提出要統籌政府和市場的關系。在“十五五”旅游規劃中，必須充分認識到政府和市場在旅游產業發展中的不同作用。規劃內容要切實可行，要考慮能不能干、誰來干、如何干等問題。具體而言，需要重點考慮三個方面的內容：
（一）政府應該做的工作
政府在旅游業發展中應該聚焦在公共職能的履行上。比如旅游公共服務應該成為“十五五”旅游規劃的重點內容，要在旅游公共交通、旅游公共信息、旅游惠民便民、旅游安全保障、旅游權益保障、文化和旅游公共服務融合方面多多著力。還應該多關注旅游營銷推廣、旅游市場監管等政府的本職工作。
（二）政府能支持的事項
在“十五五”旅游規劃中，可以充分利用土地、資金等政策工具，支持相關主體開展旅游項目建設和運營。例如，可以通過土地政策支持旅游項目的用地需求，通過財政資金支持旅游基礎設施建設和旅游公共服務設施建設，通過稅收政策支持旅游企業的發展等。在規劃中，政府的支持要具體、明確，要讓市場主體真正感受到政府的支持力度。
（三）政府可以引導的事項
政府在“十五五”旅游規劃中，還可以通過方向性引導，推動旅游產業的發展。例如，可以引導旅游企業加大對新興旅游產品的開發和創新，引導社會資本投入鄉村旅游、文化旅游等重點領域，引導旅游市場向綠色、低碳、可持續方向發展等。旅游規劃一定要給市場主體留下足夠的空間和自主性。
“十五五”旅游規劃的新要求
（一）科學布局
雖然全域旅游的理念在全國各地廣泛實踐，但旅游發展區域不平衡是客觀存在的現實。在“十五五”旅游規劃中，不能搞簡單的區域平衡，而應根據各地的資源稟賦、發展基礎和市場需求，明確五年內重點發展的區域。
（二）因地制宜
不同區域、不同領域在旅游發展過程中面臨的問題和需求各不相同。在“十五五”旅游規劃中，要充分考慮這種差異性，因地制宜地制定發展策略。例如，對于基礎設施薄弱的地區，要重點加強基礎設施建設；對于缺乏旅游項目的地區，要加大項目開發力度；對于旅游服務不完善的地區，要提升服務質量；對于市場運營能力不足的地區，要加強市場運營能力的培養等。只有這樣，才能使旅游規劃更具針對性和實效性。
（三）政策創新
政府推動旅游產業發展，最終還是要靠政策的支持。在“十五五”旅游規劃中，要積極探索政策創新，為旅游產業發展提供更加有力的政策保障。例如，可以創新土地政策，探索旅游用地的新模式；創新財政政策，加大對旅游產業的投入力度；創新金融政策，拓寬旅游企業的融資渠道等。特別是要通過政策創新，將政府發展旅游業的意圖和市場主體的積極性結合起來，激發市場主體的活力和創造力，推動旅游產業的快速發展。
（四）體制改革
好的體制機制是推動旅游產業發展的關鍵。在“十五五”旅游規劃中，要注重體制改革，建立健全有利于旅游產業發展的體制機制。例如，可以完善旅游管理體制，加強部門之間的協調配合，形成推動旅游產業發展的合力；創新旅游企業經營機制，激發企業的市場活力和創新能力；建立旅游市場準入和退出機制，規范旅游市場秩序等。通過體制改革，為旅游產業發展創造良好的制度環境。
“十五五”旅游規劃的新思路
（一）圍繞黨委政府的大局進行規劃
2023年9月6日，習近平總書記在北極村考察時指出：“發展旅游業是推動高質量發展的重要著力點。”這一重要論述為編制“十五五”旅游規劃提供了重要的指導思想。在旅游規劃中，各級要緊緊圍繞黨委政府的工作大局，將旅游業發展與國家和地方的經濟社會發展戰略緊密結合起來，“跳出旅游看旅游”，充分發揮旅游業在推動高質量發展中的重要作用，只有這樣，旅游業規劃才能真正得到各級黨委政府的重視，也才能在黨委政府的領導下更好地執行。
（二）研究部門政策前提下進行規劃
“十五五”旅游規劃是一個專項規劃，但其實施需要得到相關部門的支持和配合。在編制規劃時，要充分研究相關部門的政策，了解國土、財政、金融、文化等部門的工作重點和政策方向，尋找旅游業發展的政策空間。只有這樣，才能使旅游規劃更具可操作性，避免出現規劃與政策脫節的現象。
（三）調研基層需求的基礎上進行規劃
基層政府和旅游企業是旅游規劃的實施主體，他們的需求和意見對于規劃的編制至關重要。在編制“十五五”旅游規劃時，要深入基層，廣泛調研，了解基層政府和旅游企業的實際需求和困難，使規劃能夠真正解決他們的問題。例如，對于基層政府來說，他們可能更關注旅游項目的落地和旅游基礎設施的建設；對于旅游企業來說，他們可能更關注政策支持和市場環境的優化等。只有充分了解基層需求，才能使旅游規劃更具針對性和實效性，避免出現“拍腦袋”決策的現象。
文章來源：中國社會科學院旅游研究中心
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