近年來，生態環境導向的開發模式（以下簡稱“EOD”模式）在區域開發、城市規劃和工程管理等領域受到廣泛關注。生態環境領域推進EOD模式，可以為深入打好污染防治攻堅戰提供有效保障、為促進高質量發展提供有力支撐、為推動共同富裕提供有效途徑。現階段EOD模式實踐面臨諸多挑戰。本文擬從生態環境保護工作視角，分析開展EOD模式探索的意義、面臨的挑戰以及實現路徑。
生態環境領域推進EOD模式的意義
1、EOD模式是深入打好污染防治攻堅戰的有效保障。
“十四五”時期，污染防治攻堅戰需要向“深入”發力。為促進生態環境質量由量變到質變，需要堅持方向不變、力度不減，創新和探索攻堅戰新思路和舉措。以生態環境為導向的開發，首先要做好生態文章，即以生態環境治理為核心、以生態環境質量改善為要義。EOD模式強調生態環境治理的成效目標，并要求采取切實有效的方法確保環境治理成效目標的實現。其中，生態環境治理項目以解決區域生態環境突出問題為導向，聚焦重點領域、薄弱環節，系統施治；產業項目要守牢生態安全底線，不得突破“三線一單”管控要求、不存在生態環境安全隱患、不存在“兩高一低”項目等。EOD模式重點解決公益類、純政府付費的生態環境治理項目總體投入不足的問題，同時強調產業收益對生態治理項目的資金反哺，要求將生態環境治理后的溢價反哺到生態環境治理等公益類項目的建設中，實現生態環境長效治理。作為一種創新性的項目組織實施方式，EOD必須滿足區域生態環境治理需求，實現生態環境質量改善、生態修復和保護、生態產品價值提升等治理目標，是深入打好污染防治攻堅戰的有力抓手和有效保障。
2、EOD模式是促進高質量發展的有力支撐。
黨的十九大和十九屆歷次全會多次強調貫徹新發展理念、推進高質量發展。從生態環境領域來看，王夏暉等提出高質量發展應當是生態產品高供給的發展、綠色產業高比重的發展、生態環境與產業高協同的發展。王金南等認為現階段生態產品供給以政府為主，而EOD模式為建立生態產品市場供給機制提供了有效途徑，有利于滿足人民群眾對良好生態產品供給的期盼。EOD模式中產業導入以綠色低碳循環經濟為優先，鼓勵因地制宜發展科技含量高、環境友好型產業，有利于為新舊動能轉換注入綠色動力。EOD模式中，生態治理對產業開發有明顯的價值提升作用，通過生態環境治理項目搭配產業開發項目一體化實施，將產業開發的溢價提前鎖定并用于生態環境治理，體現兩者相互依存、高度關聯的特征。EOD項目推動生態環境、自然資源、基礎設施和重點產業的融合發展，以實現資源環境的經濟化，以及產業經濟的生態化。由此可見，開展EOD模式實踐，是助力生態環境高水平保護與經濟高質量發展正向協同的有力支撐。
3、EOD模式是推動共同富裕的有效途徑。
生態環境存在負外部效應，生態環境治理投入與生態環境改善價值之間關系割裂，生態產品價值在市場上得不到顯現。EOD模式是基于一體化開發這個角度提出的外部經濟內部化的手段，一方面生態治理項目與產業項目由一個主體實施；另一方面區域開發與持續運營、投融資與項目實施統籌推進。秦昌波等認為一體化實施使得良好生態產品價值通過產業經營溢價得到顯現，由此實現資源優勢轉化為發展優勢、“綠水青山”轉化為“金山銀山”。通過這樣的市場手段，縮小地區差距、城鄉差距、收入差距，促進鄉村振興、城鄉均衡，滿足資源稟賦較好的欠發達地區對公平發展、協調發展的內在要求。EOD模式還堅持以生態文明思想為引領貫穿自然生態、產業生態和人居生態的全過程，有效擴大高品質公共服務供給；并且通過大力推進科技創新、數字化與綠色低碳的融合聚變，創造新機遇新動力，推動生產力和生產關系的變革，為實現共同富裕開辟了新途徑。
現階段EOD模式實踐面臨的挑戰
1、應用領域單一或泛化。
理論角度看，國內以城市建設、流域治理為主導方向開展EOD模式的理論研究較多。實踐角度看，2021年4月，生態環境部下發《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，首批試點36個項目中，水環境綜合治理類項目占比最大，達到45%。前期理論研究和試點實踐為我們進一步理解EOD內涵、探索EOD實施路徑積累了經驗，但地方上出于融資需求考慮，有簡單復制現有試點項目的傾向。另外，有部分地區濫用EOD理念，隨意搭配生態治理和產業項目，僅以資金平衡衡量項目可行性，沒有充分考慮生態環境和產業的融合。陳婉強調要防止EOD模式概念泛化，實際上，應用領域的趨同或泛化，都將影響EOD模式實踐的積極效果。
2、生態產品價值顯現周期長。
EOD模式的優勢體現在將生態價值、經濟價值和社會價值融于一體，形成可持續的閉環，從而實現“兩山”長效轉化。該過程的關鍵點在于生態產品價值是否能夠以市場手段顯現。由于生態治理項目本身投入大、顯效慢，對產業的價值提升作用可能滯后，同時，正如王子婧等提出的，EOD模式下的產業培育和產業導入也需要一定的時間才能見效，造成項目整體投資回報周期長。這不僅影響了開發主體實施EOD模式的積極性，同時也影響產業對生態治理的反哺和價值閉環的形成。因此起步階段資金、政策的保障力度是EOD模式實現資源高效利用和資產良性循環的關鍵。
3、一體化實施落地難。
逯元堂等認為一體化開發是EOD模式的基本要素。但生態環境治理工作本身綜合性強、專業要求高，再加上產業開發，行業跨度極大。從開發主體來看，僅交由單一社會主體完成概念規劃、產業規劃、項目策劃、工程施工、產業招商和資產運營等內容，難度非常之大。同時，EOD模式將本應由政府承擔的公益性環境治理項目交由社會經營主體承擔，減輕政府投資負擔，但當前政府在EOD模式中應盡的職責尚不清晰；人民群眾作為間接受益方，也沒有明確其參與EOD模式的具體途徑。缺少政府、公眾的參與，將直接影響EOD模式促進生態環境高水平保護與經濟高質量發展協同推進的作用發揮。
4、資金收益可持續性不足。
EOD模式初期實踐中，為了實現財務的可持續，往往離不開區域土地開發收益作為收益來源。但袁宏川等提出土地開發存在融資風險、政策風險和收益風險，尤其當下嚴控政府隱性債務，土地一級開發收益需要全額納入地方政府基金預算管理，不得作為EOD模式項目公司收入。短期可見效的收益來源雖然能滿足當下收支平衡要求，但從長遠來看，可持續性不足，對構建綠色低碳循環的經濟體系作用不大。EOD模式的成功運營亟須建立多元化、可持續的資金保障渠道。
生態環境領域EOD模式實踐路徑
1、篩選適宜的實施領域。
EOD模式實踐應當依據區域生態環境資源稟賦、特色產業基礎分析等，項目謀劃初期應把握生態環境領域建設規劃以及產業發展規劃的目標和要求，選擇適宜的區塊和領域實施。應統籌分析區域生態治理方面存在主要矛盾問題，分析負外部效應可能存在的領域，挖掘良好生態環境敏感型行業，結合區域“十四五”重點發展方向，綜合謀劃開展EOD模式實踐。可不局限于城市開發、流域治理等領域，向鄉村振興及共同富裕、碳達峰碳中和、生物多樣性保護和修復、無廢城市建設等領域拓展應用。如低碳領域就可以聚焦產業節能化改造、可再生能源開發利用和碳匯林的保護開發等。區域開發過程中從規劃初期就應融入EOD理念，做到全過程引領，項目策劃過程充分征求生態環境部門意見，考慮生態治理和產業融合的可行性。項目篩選首先強調解決實際生態治理問題，同時強調生態治理項目和產業開發項目之間的關聯性，有明確的目標指標、邏輯主線和支撐項目，避免簡單套用EOD理念打包項目的情況，同時要減少無關項捆綁對開發帶來的資金壓力。
2、夯實生態產品價值實現的基礎。
EOD模式起步階段的政策保障對生態產品價值長效閉環的實現至關重要。首先要明確自然資源權屬的界定，即明確政企雙方的合作邊界及合作范圍內相關產出的權益歸屬。對于適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發的前提下應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關權益并進行專業化經營，如用能權、水權、林權和碳排放權等。國務院辦公廳《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）明確，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主的生態保護修復，并提出規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持和金融扶持等支持政策。此外，要建立生態治理投入前后生態產品價值的統計核算體系。在學習浙江、江西、貴州、青海、福建和海南等省的國家生態產品價值實現機制試點（試驗區）經驗的基礎上，進一步探索建立科學合理的生態產品價值核算評估辦法，核算特定區域在采用EOD模式推進生態產品價值實現的過程中生態系統生產總值（GEP）。也可借鑒鄒逸飛等在深圳開展的有關研究，核算區域經濟-生態生產總值（GEEP）的增量。同步貫徹落實中辦、國辦《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》中有關建立生態產品調查監測、價值評價有關機制的要求。
3、打通“兩山”雙向轉化通道。
EOD模式是實現“兩山”轉化的有效途徑，要借鑒“兩山”實踐創新基地的實踐探索和典型經驗，認識不同類型“兩山”轉化模式對EOD實踐的指導意義。張惠遠等提出的“品牌引領”型“兩山”轉化模式，可以用“生態保護+生態農業”的EOD模式實現生態品牌的提質增效；“復合業態”型“兩山”轉化模式，可以用“生態保護+多元業態”的EOD模式實現生態產業多元融合發展；“山歌水經”型“兩山”轉化模式，可以用“生態修復+生態文旅”的EOD模式實現源頭地區保護和發展同步。同時，規劃初期就應充分考慮產業對生態治理的反哺機制，著力實現“金山銀山”向“綠水青山”的轉化。不僅做到全過程一體化實施，尤其重視建設、運營階段主體的一致性，為打通資金投入-收益-反哺的通道打好基礎。促進雙向轉化過程中政府和市場兩手抓，以可持續的手段實現反哺。市場主體在項目可行性評估時應統籌核算，不僅關注產業開發項目的盈利能力，還要考慮生態環境質量改善的外部經濟性，將生態改善帶來的資產溢價納入核算并暢通反哺渠道。為促進生態價值向經濟價值的轉化，政府方應當在保障項目公益性、確保操作規范性的前提下，構建市場交易平臺，促進項目權益通過轉讓、入股和租賃等方式進行流通，最大限度盤活、利用既有生態資產的價值。收益補充生態治理投入缺口過大時可引入生態補償機制，還可尋求金融機構的綠色信貸支持。
4、創新多方參與的投融資模式。
EOD模式在探索階段，對于“一體化”實施的主體選擇和投融資模式尚未形成標準化的制度規定，操作層面還需要進一步的實踐。鼓勵政府與社會資本的合作，由專業的人做專業的事，如PPP模式，ABO（授權-建設-運營）或EPC+O（設計-采購-施工-運維）模式等。在區域綜合開發所應用到的所有投融資模式中，PPP模式的有關規制更為系統。在EOD模式實踐中，單體項目若按PPP模式操作，則要嚴格按照相關文件要求規范運作。以ABO模式實施的單體項目，需要政府公開授權，應有明確的資金來源（不以土地出讓直接收益作為資金來源，避免增加政府隱性債務），滿足資金平衡要求的同時還應合理設置績效考核指標。實踐中還可以采用EPC+O的運作模式，其在運營屬性較強的行業運用比較廣泛。具體應結合納入EOD模式總盤子的具體項目特點，進行靈活應用。此外，可關注農村集體土地入市開發試點工作，在滿足基本要求的前提下，EOD項目開發主體可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房或者共享度假小院，調動普通群眾參與EOD開發的積極性，也為鄉村振興和共同富裕作出貢獻。
5、發展多元化產業實現自我造血功能。
要以生態保護和特色產業體系的協同促進為核心，以實現項目自身造血功能和多元參與為重點，推動項目落地實施，助力區域綠色可持續發展。政府產業準入和激勵政策雙重引導下，重點打造一批高新產業平臺，筑巢引鳳，實現項目整體的良性循環、區域高質量發展。國資與社會資本聯合，市場化運營，減少政府風險，提升造血功能，促進國資平臺向國有資本運營公司轉型。尤其注重綠色低碳循環產業體系的構建，如，開展新能源裝備制造-綠色能源利用-固體廢物循環利用全生命周期產業鏈構建，或建設傳統產業騰退-土壤修復和環境綜合治理-智慧、金融領域高層次人才集聚的現代化新城，或形成智慧農業-農產品加工-農業觀光旅游服務為例形成一二三產融合發展的案例。收益來源可涵蓋環境治理工程運維或特許經營收益、產業項目運營收益和自然資源經營收益等多方面，實現長期運營收益的保障。
結 語
生態環境領域推進EOD模式實踐，必須關注以下要點。
（1）以解決區域生態環境治理和保護方面存在的主要矛盾問題為首要目標，選擇適宜領域開展實踐，為市場供給更多的生態產品。
（2）從制度設計上夯實生態產品價值實現的基礎，完善統計核算體系，鼓勵社會資本參與到生態環境治理和修復工作中。
（3）深化“兩山”實踐，打通“兩山”雙向轉化的通道，實踐中不僅通過產業經營體現生態產品溢價，還要形成可持續的反哺機制。
（4）鼓勵政府、社會資本、普通群眾參與，實踐創新投融資模式，促進鄉村振興和共同富裕。
（5）以產業準入、激勵政策雙重引導，構建綠色低碳循環產業體系。
生態環境部主導下，已連續3年開展EOD模式實踐，未來將會出現一批典型案例和成功經驗，同時也會暴露一些矛盾問題。需要進一步從加強政策支持、規范投融資模式和促進生態產品價值轉化等方面深入開展探索、研究，進一步擴大EOD模式為生態環境和經濟發展帶來的正面效益。
【免責聲明】本文由產業地產智囊整理編輯，部分內容及圖片來源于網絡，版權歸原作者所有，轉載請注明出處，若有侵權請聯系我們刪除。
