當(dāng)前城市城中村改造的特征、難點(diǎn)及對策建議

城中村改造作為城市更新的重要模式，中央重要會(huì)議多次提及，從“積極穩(wěn)步推進(jìn)”到“積極推動(dòng)”，城中村改造已成為行業(yè)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2023年4月1日召開的中央政治局會(huì)議指出：在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。7月23日的中央政治局會(huì)議指出：要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。7月21日國常會(huì)通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的意見》。中央的多次提及引起了行業(yè)的高度關(guān)注。

超大特大城市城中村改造現(xiàn)狀特征

（一）城中村改造是保障性住房建設(shè)與供給的重要路徑

近期的中央政治局會(huì)議指出：要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造。可見，提及城中村改造是在加大保障性住房建設(shè)與供給的大框架下，也就是說積極推動(dòng)城中村改造的目的是加大保障性住房的供給，如近期廣州市住建局表示：鼓勵(lì)在城中村規(guī)模化建設(shè)保障性租賃住房。所以超大特大城市今后的城中村改造將會(huì)有很大一部分土地用來提供保障性住房，包括很多城市提“四位一體”的保障房體系，指由廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃住房和征收安置房構(gòu)成的住房保障體系。特別是如何共有產(chǎn)權(quán)房在超大特大城市中吸引人才的作用，讓人才通過共有產(chǎn)權(quán)房的形式留下來，是未來需要探索完善的機(jī)制。

（二）貨幣化安置與實(shí)物安置并存，更多會(huì)納入保障性住房體系進(jìn)行實(shí)物安置

鄭州于2023年8月3日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（又稱房地產(chǎn)“救市15條”）中，明確了在城中村改造的安置方式，以貨幣化安置為主。北京在2023年3月發(fā)布的《北京市征收集體土地房屋補(bǔ)償管理辦法》中規(guī)定征收集體土地房屋補(bǔ)償強(qiáng)化以房屋安置方式為主。濟(jì)南在2022年12月發(fā)布的《濟(jì)南市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035年）》中鼓勵(lì)多種安置方式相結(jié)合，采取實(shí)物安置或貨幣安置形式。23年7月，廣州市住建局公開征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見，建議公眾重點(diǎn)對八個(gè)方面提出意見或建議，可以看出對于將城中村改造與保障性住房相結(jié)合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為重視。23年3月，深圳市住建局印發(fā)《深圳市城中村保障房規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升指引》，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村綜合整治與保障性租賃住房籌集工作。

（三）各地操作各有特色，尚未形成從中央到地方的完整政策體系和實(shí)施細(xì)則

目前關(guān)于超大特大城市推進(jìn)城中村改造的規(guī)模、節(jié)奏、資金來源、安置方式尚未有國家層面的統(tǒng)一政策細(xì)節(jié)。比如經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，已有十多個(gè)城市已經(jīng)對城中村改造制定了量化目標(biāo)，但口徑不一、類型不一、目標(biāo)設(shè)定時(shí)間不一、披露的詳細(xì)程度不一。更多的可能是各個(gè)城市根據(jù)自己的實(shí)際情況和歷史經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)具有“一城一策”特點(diǎn)的政策細(xì)節(jié)。各地操作各有特色，其中一線城市發(fā)展較早。

上海：城中村改造作為城市更新的一部分內(nèi)容，用10年完成“兩舊一村”改造，以政府主導(dǎo)+國企為主要模式，并設(shè)立城市更新基金，探索多元化資金保障。根據(jù)《上海市城市更新條例》、《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023—2025年）》，上海市城市更新分為綜合區(qū)域、人居環(huán)境、公共空間設(shè)施、歷史風(fēng)貌區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)六大行動(dòng)，其中，人居環(huán)境品質(zhì)提升行動(dòng)的核心是“兩舊一村”改造（舊區(qū)改造、舊住房成套改造、城中村改造）?？梢钥闯?，城中村改造是作為上海城市更新的六大行動(dòng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的。上海市市長龔正1月15日在上海市人民政府記者招待會(huì)上表示，上海決定用10年時(shí)間，完成“兩舊一村”改造。從推進(jìn)節(jié)奏上講，上海城中村改造項(xiàng)目的節(jié)奏是“兩舊一村”中最后一個(gè)環(huán)節(jié)，先進(jìn)行中心城區(qū)周邊，再進(jìn)行五大新城的城中村改造。到2032年底將全面完成全市62個(gè)城中村改造項(xiàng)目。具體到2023年的目標(biāo)，上海市計(jì)劃啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目10個(gè)，改造老舊村（居）民房屋不少于130萬平方米，受益村（居）民不少于4000戶；2023-2025年每年新啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目10個(gè)，讓至少1.3萬戶村（居）收益。此外，上海市在探索多元化資金保障方面具有特色。設(shè)立上海市城市更新基金，由上海地產(chǎn)集團(tuán)（本地國企）聯(lián)合招商蛇口、中交集團(tuán)、萬科集團(tuán)、保利發(fā)展（房企）、國壽投資、中國太保、中保投資（保險(xiǎn)資金）等成立800億元基金，定向投資城市更新項(xiàng)目。

廣州、深圳：強(qiáng)調(diào)城中村改造與保障性住房、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型統(tǒng)籌推進(jìn)。根據(jù)廣州市政府工作報(bào)告和《廣州市人民政府關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》，2023年廣州市計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，預(yù)計(jì)完成固定資產(chǎn)投資983億元，占全市城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)的49%；2025年底前先行推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)更新，著重推進(jìn)城中村及周邊地區(qū)存量用地改造，有序推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造以及村級工業(yè)園、低效物流園、傳統(tǒng)批發(fā)市場的整治提升工作；至2035年，擬推進(jìn)舊村莊改造項(xiàng)目281個(gè)，包括全面改造項(xiàng)目259個(gè)、混合改造項(xiàng)目22個(gè)，舊城混合改造項(xiàng)目16個(gè)?？梢钥闯觯娓脑欤ú鸪亟ǎ╉?xiàng)目占比最多。深圳的城中村問題較為突出，出臺(tái)了針對城中村改造的專項(xiàng)規(guī)劃?！渡钲谑谐侵写澹ㄅf村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》明確深圳市城中村居住用地綜合整治分區(qū)劃定規(guī)模達(dá)到5502公頃。

城中村改造與棚改存在的差異

城中村改造政策出臺(tái)的背景是房地產(chǎn)行業(yè)從增量時(shí)代進(jìn)入到存量時(shí)代，全國住房自有率基本超過1的背景下，住房保障體系需要發(fā)力，并且要解決超大特大城市新市民的居住問題下出臺(tái)的，政策出臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)是加大保障性住房建設(shè)與供給。而棚改出臺(tái)的背景是在全國房地產(chǎn)庫存高企下，通過棚改來改造老百姓居住條件的同時(shí)也帶動(dòng)了房地產(chǎn)的去庫存，并拉動(dòng)了房地產(chǎn)市場的火熱。為此，城中村改造與當(dāng)年棚改是有重大差異的。本輪城中村改造與棚改在改造對象、改造方式、改造范圍、資金來源等方面存在不同之處，對房地產(chǎn)行業(yè)的推動(dòng)作用要繼續(xù)關(guān)注政策細(xì)則和各個(gè)城市落地實(shí)踐情況，尤其是資金來源、安置方式、模式設(shè)計(jì)等方面。

第一，改造對象不同。棚改針對城鎮(zhèn)中集中成片危舊住房、破房爛院，土地多為國有建設(shè)用地，城中村針對的是城市建成區(qū)內(nèi)土地未被征收或部分征收，原農(nóng)村居民未轉(zhuǎn)為或部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，仍然實(shí)行鄉(xiāng)村行政建制，實(shí)行村兩委管理的區(qū)域，土地多為集體用地。

第二，安置方式不同。2015-2017年棚改在政策鼓勵(lì)下以貨幣化安置為主，結(jié)合2014年央行創(chuàng)設(shè)的抵押補(bǔ)充貸款工具（PSL）成為棚改貨幣化的主要資金來源。本輪城中村改造的增量資金來源尚未明確，更可能采用房票安置或?qū)嵨锇仓玫哪Ｊ健?/span>

第三，資金來源不同。PSL和專項(xiàng)債是棚改的主要資金來源，本輪城中村改造的資金來源應(yīng)該會(huì)更加多元化、市場化，包括地方財(cái)政、專項(xiàng)債和社會(huì)資金、物業(yè)權(quán)利人自籌資金以及城市更新基金等市場化融資。

第四，改造重點(diǎn)不同。棚改是由于上輪周期中三四線城市庫存問題更顯著，棚改貨幣化補(bǔ)償作為去庫存的有效手段，在三四線城市得到了積極推進(jìn)。本輪城中村改造明確將改造范圍限定在超大特大城市，城市數(shù)量在20個(gè)左右。

為此，我們認(rèn)為本輪城中村改造與棚改對房地產(chǎn)行業(yè)的推動(dòng)效果不同。棚改本身推動(dòng)了大規(guī)模的建設(shè)需求，驅(qū)動(dòng)上下游擴(kuò)大再生產(chǎn)，對房地產(chǎn)行業(yè)而言更是直接驅(qū)動(dòng)了大規(guī)模的購買需求。這輪城中村改造對房地產(chǎn)開發(fā)銷售和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增量影響均低于棚改，但有利于城市和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，能夠解決長期問題，并十分有利于具備資產(chǎn)綜合運(yùn)營能力的企業(yè)，及具備空間服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。

超大特大城市城中村改造的推進(jìn)難點(diǎn)

1、周期長，存在政策變化導(dǎo)致原先規(guī)劃受影響的情況。

上海用10年分三步走，并將城中村改造作為最后一環(huán)；廣州規(guī)劃到2035年的城中村改造計(jì)劃，都可以看出城中村改造的推進(jìn)節(jié)奏較穩(wěn)，周期較長。具體到實(shí)踐中，上海典型的城市村改造案例“蟠龍?zhí)斓亍?，?014年項(xiàng)目啟動(dòng)到2021年銷售型物業(yè)入市，再到2023年商業(yè)物業(yè)開業(yè)，項(xiàng)目改造周期長達(dá)10年。

在漫長的推進(jìn)過程中，存在政策變化導(dǎo)致原先規(guī)劃受影響的情況。上海徐涇老集鎮(zhèn)項(xiàng)目的實(shí)施主體前期雖然于2016年介入了規(guī)劃調(diào)整，爭取了更多住宅面積，但后續(xù)出臺(tái)的政策打亂了前期測算方案，包括2017年上海針對宅地招拍掛出臺(tái)了住宅15% 自持政策，2017年《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》規(guī)定商辦自持比例，商業(yè)不低于80%，辦公不低于40%，2021年實(shí)施土地集中出讓，影響了土地出讓節(jié)奏，這一系列政策變動(dòng)都影響了項(xiàng)目開發(fā)資金的平衡。

2、投入大，資金來源以市場為主。

資金端的支持不同于過去政府和央行主導(dǎo)，本輪城中村改造以地方政府與民間資金合作進(jìn)行，明確指出要以市場為主。這就決定了本輪城中村改造的資金要求存在更嚴(yán)格的要求，與“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”的穩(wěn)健步調(diào)相呼應(yīng)。

上海城中村改造采用的是一二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)方式，涉及到巨額的前期資金投入和后期土地出讓金返還。例如瑞安房地產(chǎn)團(tuán)隊(duì)就在蟠龍?zhí)斓仨?xiàng)目動(dòng)遷安置資金準(zhǔn)備上，預(yù)留了40億的預(yù)算，以充足的資金量應(yīng)對突發(fā)情況。

3、利益主體復(fù)雜，需平衡多方訴求。

城中村改造難以避免拆遷問題，尤其是拆除重建類的改造項(xiàng)目，涉及面廣，利益、權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，期望超額補(bǔ)償?shù)纳贁?shù)釘子戶會(huì)影響拆遷進(jìn)度，還有的項(xiàng)目中，村民原有的持續(xù)性收益受到影響，因此村民對改造后的持有型物業(yè)收益有所要求。比如上海市真如紅旗村改造項(xiàng)目，涉及9家大型市場、70家印刷廠、207個(gè)冷庫、1200多家經(jīng)營戶的動(dòng)遷。改造前村民每年能通過村集體分紅得到收益，部分村民還有經(jīng)營性收益和自建房的租金收益。因此，在拆遷補(bǔ)償階段，也需要考慮到滿足這部分持續(xù)收益的訴求。

4、自持比重較大，資金和運(yùn)營能力要求高。

2021年住建部就已發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，強(qiáng)調(diào)不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%。住房租金年度漲幅不超過5%。

部分城中村改造項(xiàng)目中存在大體量自持辦公、商業(yè)指標(biāo)，甚至還需要負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)配套工程的后續(xù)運(yùn)營成本，進(jìn)一步增加了投入。

政策認(rèn)定上有一些剛性指標(biāo)要求導(dǎo)致一些實(shí)際臟亂差的城中村不能被認(rèn)定為城中村改造項(xiàng)目。比如上海城中村認(rèn)定需滿足集體用地比例超過70%，深圳對于拆建類城市更新也有合法用地比例需超過60%的要求。

5、限制條件較多，部分有歷史風(fēng)貌保護(hù)要求。

廣州、深圳都提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造和保障性住房的籌集工作，廣州還強(qiáng)調(diào)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，大部分城市強(qiáng)調(diào)不搞大拆大建。深圳住建局在2023年2月發(fā)布的《深圳市城中村保障房規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升指引》便提出了對城中村進(jìn)行品質(zhì)化改造并轉(zhuǎn)化為保障性住房的策略，計(jì)劃在2023年通過城中村規(guī)模化品質(zhì)化改造提升，籌集保障性住房5.2萬套（間）。以上海為例，歷年政策演變中，可以看出更加強(qiáng)調(diào)城市歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)保留，未來，風(fēng)貌保護(hù)政策在控制報(bào)批、限定拆除比例等方面將更加嚴(yán)格。這對實(shí)施主體的經(jīng)驗(yàn)、資金、運(yùn)營實(shí)力等能力提出了更高的要求。在蟠龍?zhí)斓氐膶?shí)踐中，因涉及文保及風(fēng)貌保護(hù)，需滿足部分特殊規(guī)劃要求，包括風(fēng)貌保護(hù)區(qū)不得大面積開挖地下空間，因此只能設(shè)計(jì)外部停車場，一定程度上影響了動(dòng)線組織；為保護(hù)現(xiàn)有的肌理，根據(jù)風(fēng)貌保護(hù)要求道路拓寬需小于8米，但8米的道路難以通過交管部門的審核。

超大特大城市城中村改造的對策建議

本輪超大特大城市城中村改造，是在當(dāng)前房地產(chǎn)市場深度調(diào)整的背景下展開的，任務(wù)艱巨，難點(diǎn)多，利益平衡難，需要調(diào)動(dòng)各類參與主體的積極性，就需要在政策方面下文章，加強(qiáng)政策鼓勵(lì)力度，強(qiáng)化政策落地實(shí)施，在規(guī)范制度、精細(xì)管理的前提下，保持一定的政策靈活度，以適配不同項(xiàng)目需求。

(一) 土地政策建議

1、建議適度放開改造后的自持比重、容積率限制、放開拆建比，或單獨(dú)出臺(tái)城中村改造的土地政策，提高項(xiàng)目的盈利空間。

2、適度放松城中村集體用地比例剛性認(rèn)定等限制。隨著新一輪城中村改造的不斷深入推進(jìn)，城市遺留的城中村，特別是一線城市的城中村改造項(xiàng)目多為“難啃的硬骨頭”，集體用地比例剛性認(rèn)定等限制政策在實(shí)踐中，部門城中村項(xiàng)目在劃定改造范圍時(shí)進(jìn)行了妥協(xié)，造成了后續(xù)實(shí)施過程中面臨一系列困難。因此，建議適度放松城中村集體用地比例剛性認(rèn)定，給與一定的彈性空間。

(二) 金融政策建議

1、探索村集體收益共享機(jī)制，關(guān)注原住民利益。比如，通過收益分成和物業(yè)代運(yùn)營，保障原住民享有獲得長期收益的能力。

2、出臺(tái)針對性的融資信貸支持政策，如積極推進(jìn)城中村改造項(xiàng)目REITs試點(diǎn)。

3、政府托底，讓利于企業(yè)和村民，給與社會(huì)資本參與改造得以取得資金平衡的可能。在部分經(jīng)營效益低、社會(huì)資本進(jìn)入意愿不足的項(xiàng)目中，政府可以托底。

(三) 開發(fā)管理建議

1、更新城中村改造規(guī)劃體量，梳理明確城中村改造的范圍，出臺(tái)城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃或條例。

2、地方政府成立項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，解決需跨部門溝通的問題，切實(shí)提高辦事效率，縮短項(xiàng)目周期。

3、簡化城中村改造項(xiàng)目審批要求。比如對于風(fēng)險(xiǎn)等級低、項(xiàng)目體量小等條件的項(xiàng)目，精簡審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限，為社會(huì)主體參與城中村改造提供便利。

4、將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)過的企業(yè)經(jīng)驗(yàn)固化為政策，或城中村改造可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單，在國家或市級層面形成優(yōu)秀城中村改造優(yōu)秀案例進(jìn)行推廣。

附表：19個(gè)特大超大城市城中村改造計(jì)劃及城市更新計(jì)劃相關(guān)表述

文章來源：易居研究院