地方財政沒有盈余的時代

從2019年末疫情開始至今，已有兩年半的時間。在這段時間里，我們經(jīng)歷過停滯與冰河期；也曾見過如春天般的快速復(fù)蘇。然而，在如今復(fù)雜的外部形勢與多變的壓力下，穩(wěn)增長所遇到的困難與挑戰(zhàn)不斷升級；需要地方政府再次進(jìn)行減稅降費(fèi)、出臺各類保主體措施，以及加大政府投資力度，拉動需求維持經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

這就意味著已經(jīng)積累了相當(dāng)水平債務(wù)的地方政府開始進(jìn)入一個更加矛盾的時代，一面是各類財政收入增速降低與預(yù)期下降，另一面卻是支出壓力的持續(xù)增加，同時還要處理好已經(jīng)較為龐大的地方債務(wù)。

過去十年，是地方政府依靠債務(wù)發(fā)展的時代；而未來十年，可以說是地方財政沒有盈余，收支矛盾持續(xù)擴(kuò)張的時代：

財權(quán)收縮，地方政府職能變化

近年來，政府與財政系統(tǒng)持續(xù)進(jìn)行深度改革，指引改革的核心邏輯是“財權(quán)與事權(quán)相匹配”，建立各級政府錢權(quán)匹配的新型制度。而在分稅制進(jìn)一步改革后，地方財政的事權(quán)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的下降；隨著當(dāng)前地方財政收入預(yù)期的快速下降，以及城鎮(zhèn)化政策變化導(dǎo)致的土地出讓金明顯下滑，2022年將成為一個新的轉(zhuǎn)折點，地方財政的財政自給率再次降低，對中央的稅收再分配、地方債券額度分配的依賴程度持續(xù)上升。

也就是說，隨著可用財力的減少，未來地方政府的事權(quán)與信用能力將出現(xiàn)明顯的下降；并且由于預(yù)期的降低以及監(jiān)管的限制，地方政府未來的融資能力也將出現(xiàn)持續(xù)的下滑。這一系列變化將極大地改變當(dāng)前對于地方政府形成的一系列認(rèn)知，未來的地方政府并不再是無所不能、融資能力趨近于無限的龐然大物，而是受限于財力與監(jiān)管的一級政府。

從改革中的具體措施來看，我們也能看到這一變化的趨勢；在地方債券制度不斷改革與轉(zhuǎn)型后，實際上地方政府的舉債規(guī)模、債務(wù)用途都受到了嚴(yán)格的限制，對于政府隱性債務(wù)的監(jiān)管與推進(jìn)城投改革的舉措，也讓地方政府的騰挪空間不斷下滑。

在新型的、信息化的管理手段加持下，未來的地方政府更趨近于實際工作的執(zhí)行者，以及地方經(jīng)濟(jì)活動的維護(hù)者；地方政府投資在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的占比也將逐漸降低，把更大的市場與經(jīng)濟(jì)活動讓位于社會主體。像過去那樣的，地方政府以自身負(fù)債驅(qū)動投資的時代，已經(jīng)成為過去時。

負(fù)重前行，平衡好債務(wù)與發(fā)展

如果說過去二十年，地方政府最大的任務(wù)是“如何借到更多的錢”；那么未來若干年，地方政府的重要工作就是平衡好債務(wù)與發(fā)展之間的關(guān)系，在維持債務(wù)平衡的同時穩(wěn)定發(fā)展。

地方債務(wù)的根源就在于地方財政長期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過或明或暗的方式舉債，才能實現(xiàn)政府工作的各項訴求。并且，由于目前國內(nèi)大多數(shù)階段還處于發(fā)展中的狀態(tài)，短期債務(wù)率的提升是發(fā)展中的正?，F(xiàn)象；尤其是在宏觀政策需要繼續(xù)實施積極的財政政策時，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當(dāng)前發(fā)展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務(wù)問題將跟隨地方財政的收支矛盾持續(xù)存在，并將在未來不短的時間內(nèi)持續(xù)處于較高的狀態(tài)。

因此，目前地方債務(wù)的管理焦點并不在于壓降地方債務(wù)率，事實上當(dāng)前的地方債券發(fā)行規(guī)模也正在屢創(chuàng)新高；針對地方債務(wù)的管理焦點在于，如何保障不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險、以及處理好債務(wù)率與可持續(xù)發(fā)展間的平衡。

既要保障當(dāng)前不出現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險問題，也要維持地方財政的“健康度”、避免因債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡影響地方長期發(fā)展。財政部近年對新增地方債券的態(tài)度一直是，確保增加的債務(wù)與發(fā)展進(jìn)度相匹配，實現(xiàn)有效投資，避免債務(wù)杠桿與實際投資產(chǎn)生差距。

由此我們就不難理解，為何近年針對地方債務(wù)管理的重點在于地方債務(wù)工具的創(chuàng)新；當(dāng)前需要的是一種風(fēng)險與用途可控制的債務(wù)工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風(fēng)險的前提下允許地方政府適當(dāng)舉債，而不是繼續(xù)限制地方債的發(fā)展。

在繼續(xù)平衡債務(wù)與發(fā)展的基調(diào)下，下一步的重點仍然是地方債券制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，繼續(xù)開好地方債務(wù)的“前門”，結(jié)合2022年的貨幣政策來實施積極的財政政策，以及幫助地方政府調(diào)整現(xiàn)有的債務(wù)結(jié)構(gòu)。

深化改革，引導(dǎo)有效需求釋放

在未來的地方發(fā)展，地方政府將逐漸淡出，從主要選手轉(zhuǎn)為市場“裁判員”。這就意味著，地方政府以及城投未來的重要工作是通過引導(dǎo)需求進(jìn)行有效釋放，來促進(jìn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；政府直接投資項目不再作為日常投資主力，而是在特定時期作為逆周期、跨周期的工具。

這意味著未來的市場化機(jī)制將進(jìn)一步推進(jìn)，未來的投資重點是通過市場機(jī)制引導(dǎo)需求釋放，政府通過完善配套政策、資本金注入以及金融資源引導(dǎo)進(jìn)行支持。

如近期大量推進(jìn)的城市更新項目，其驅(qū)動本身即來自城市內(nèi)部的改善居住需求、商業(yè)配套需求以及公共服務(wù)完善需求；項目能夠落地的前提也在于本身能夠完成收益上的自平衡，而非傳統(tǒng)模式下的形成政府負(fù)債。

由此可見，未來的地方經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式、地方國有企業(yè)及城投運(yùn)作模式將出現(xiàn)極大的改變；當(dāng)前對于地方政府信用、城投債務(wù)以及基建項目的刻板印象，也將逐漸成為過去時。

在地方財政沒有盈余的時代，一切過去的習(xí)以為常，都將重塑。