遍地開花的特色小鎮即將進入全面規范時期。
自2016年起在全國快速推開后，特色小鎮一度出現一哄而上、概念內涵不清等問題。2017年以來，有關部門加強對特色小鎮發展的規范糾偏和典型示范，引導其逐步走上持續健康發展道路。
繼去年《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》發布后，時隔一年，國家發改委等10部委印發實施《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》（下稱“《導則》”）?！秾t》明確了普適性操作性的基本要求，給特色小鎮劃出“門檻”和“紅線”，包括嚴守房住不炒、合規用地、債務防控、生態環保等底線。
《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》
博觀文旅智庫創始人、山西博觀智達文旅產業發展有限公司董事長田春生接受新旅界（LvJieMedia）采訪時指出，此次《導則》的出臺是對前幾個階段特色小鎮發展經驗和實踐的總結，它對特色小鎮的建設和發展進行了全面規范，包括特色小鎮的概念、定位、指標、數量等等，對特色小鎮未來的規范化發展具有非?，F實的指導意義。
國家發改委推進城鎮化工作辦公室綜合組組長吳越濤表示，全國特色小鎮發展已經進入了規范化軌道，截至2021年上半年，全國各省份清單內特色小鎮減少至1600個左右。按照各省份動態調整、優勝劣汰的工作計劃，預計數量還將進一步減少。
糾偏：從注重數量逐步轉向注重質量
2016年7月，住建部、發改委、財政部發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量。
浙江省湖州市特色小鎮：德清縣莫干山鎮
通知一出，各地紛紛積極響應。據公開信息，在不少省市公開的投資計劃中，特色小鎮是其中重要內容之一，包括浙江、江蘇、貴州、河北、廣東等省份都曾提出將培育和建設100家特色小鎮的計劃；陜西給予省級重點示范鎮1000萬元/年資金支持，省級文化旅游名鎮500萬元/年資金支持；天津給予特色小鎮6%貸款年利率，不超過1000萬元的貼息扶持等。
但與此同時，部分地區特色小鎮一哄而上、盲目發展的問題也逐漸凸顯。
白鹿原民俗文化村
今年4月，一份“中國特色小鎮死亡名單”在網絡上流傳，文章稱不少特色小鎮資金鏈斷裂、商戶逃離，甚至淪為“空城”“鬼鎮”，至少100個“文旅小鎮”處于爛尾、倒閉狀態。典型的案例是投資3.5億元的陜西白鹿原民俗文化村，開業后人氣一路下滑，不得不拆除。麗江雪山藝術小鎮、常德德國小鎮等曾經的“大手筆”也難以為繼。
面對特色小鎮“野蠻生長”，國家曾幾度出手整頓。
2017年底，國家發展改革委等部門提出建立規范糾偏機制，明確指出“對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮等，開展定期測評和優勝劣汰”，特色小鎮迎來“大洗牌”。第二年，全國419個“問題小鎮”被淘汰整改。而四川省攀枝花市鹽邊縣紅格鎮等虛假“特色小鎮”警示案例的全國通報，也為各地敲響了警鐘。
《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》
為了加強對特色小鎮發展的頂層設計、激勵約束和規范管理，2020年9月《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》發布，為全國特色小鎮發展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向。
“經過各有關部委和各地區的多年努力，全國特色小鎮發展進入了規范化軌道?！眳窃綕诎l改委日前舉行的新聞發布上表示，各地區發展特色小鎮從注重數量逐步轉向注重質量。2017年年底前，對外宣稱為“特色小鎮”的數量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮”。截至2021年上半年，全國各省份清單內特色小鎮減少至1600個左右，其中的一半位于東部發達地區。按照各省份動態調整、優勝劣汰的工作計劃，預計數量還將進一步減少。
北京密云區古北鎮
據介紹，為引導特色小鎮的規范化發展，各地區初步建立起特色小鎮清單管理機制。特色小鎮清單“少而精”導向初步樹立，在31個省份中，19個省份清單內的特色小鎮數量少于50個。根據《導則》，省級發展改革部門應會同有關部門建立本省份特色小鎮清單。納入清單的應具備《導則》提出的基礎條件，建設完成后應達到《導則》明確的各項指標要求。堅持嚴控數量、提高質量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。同時，堅決清理清單外“特色小鎮”。
“2016年左右中國的城鎮化進程方興未艾，從當時的宏觀角度來看，如何通過特色產業小鎮的構建，形成“產業+城鎮化”的產業片區單元去疏解大城市過于聚集的人口，使資源配置更均衡是一個課題。但事實上這樣的邏輯缺乏必要的產業基礎，因此很難成立?！背啥继旄糜萎a業投資集團副總經理高磊分析指出，在市場規律下，優質資源仍然會向頭部區域進行集聚，從而形成比較明顯的馬太效應，而特色小鎮的打造就會呈現出明顯的房地產化，使其背離了當時“產業+居住”雙輪驅動的初衷。隨著這幾年房住不炒等宏觀層面的調控，原有地產驅動型的特色小鎮模式受到市場和政策的雙重限制，愈發艱難，而產業的導入、孵化及培育需要較長周期，短期內無法構建足夠多的產業特色小鎮是經濟發展的規律，因此回到市場本質，特色小鎮在數量上、規模上的縮減是必然的，但可能帶來的是未來產鎮一體的質量上的提高。
底線：嚴防房地產化傾向，嚴控地方政府債務風險
不符要求的“特色小鎮”都將被清理，而納入清單的特色小鎮也將受到監管的持續約束，確保其不突破合規用地底線、生態環保底線、債務防控底線、房住不炒底線、安全生產底線。發改委有關負責人表示，對違反以上五條底線的行為限期整改，對性質嚴重的抓緊清理，發現一起、處理一起，做到“零容忍”。
在過去文旅特色小鎮的開發過程中，為平衡項目現金流，開發商通常會配置一定比例地產開發項目，這也是國內旅游地產在早期慣用的拿地手段。因此在土地政策收緊后，很多開發商在近幾年國家鼓勵的特色小鎮名頭上動起了“歪”腦筋，以建設文旅、康養小鎮等名義獲取拿地指標。
太禾小鎮
以發改委2020年通報批評的?？谑小疤绦℃偂睘槔?，資料顯示，太禾小鎮本項目位于?？谑协偵絽^紅旗鎮，是“十二五”期間重點建設的十個風情旅游小鎮之一，項目區控規范圍約18.36平方公里。按規劃，項目最終將建成以花卉產業、大鍵康產業、華僑文化產業三大支柱產業的特色旅游風情小鎮。但后來項目建設方案幾經變更，最后建設成了房地產小區項目，在被發改委通報批評后已經更名。
此次發布的《導則》強調，堅守房住不炒底線。嚴防房地產化傾向，特色小鎮建設用地主要用于發展特色產業，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮內就業人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統民居外，特色小鎮建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。結合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理確定住宅用地供應時序。
事實上，特色小鎮房地產化除了偏離了其培育的初衷，還容易加劇地方政府債務風險。有關部門測算，一座面積1至3平方公里的特色小鎮，投資要幾十億元。跟風上產業，市場風險不小，一旦產業有閃失，會讓地方背上沉重的包袱，加大債務風險。
對此，《導則》也提出要嚴控地方政府債務風險，縣級政府法定債務風險預警地區不得通過政府舉債建設，不得以地方政府回購承諾或信用擔保等方式增加地方政府隱性債務。綜合考慮地方現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握公共設施開工建設節奏。
廣南縣八寶壯鄉小鎮
此外，很多文旅類特色小鎮因為需要依托自然資源豐富的地區進行開發，容易觸碰生態環保的底線。發改委此前公示的警示案例顯示，個別特色小鎮破壞生態環境和山水田園，如廣南縣八寶壯鄉小鎮觸碰生態保護紅線，現已淘汰出創建名單，并退回省級財政部門此前補助的1000萬元啟動資金。個別特色小鎮違法違規用地，如萬年縣貴澳農旅數據小鎮違規占用農用地，現已整改并除名。
此次頒布的《導則》強調，要嚴守生態環保底線。加強山水林田湖草系統治理修復監管，保護重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性，嚴禁違法違規占用以國家公園為主體的自然保護地，嚴禁挖湖造景等。
文旅特色小鎮年游客量原則不少于50萬人次
相比發改委2020年發布的《關于促進特色小鎮規范健康發展的意見》，此次印發的《導則》對特色小鎮有了更明晰的定位。
新疆冬季滑雪場模式發展特色小鎮
《導則》明確，特色小鎮是規劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業集聚區，應秉持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業，而擁有相應資源稟賦地區可著重發展商貿流通、文化旅游、體育運動及三產融合類特色小鎮。
具體到文旅特色小鎮，應著眼以文塑旅、以旅彰文，創新發展新聞出版、動漫、演藝、會展、 研學等業態，培育紅色旅游、文化遺產旅游、自然遺產旅游、海濱旅游、房車露營等服務，打造富有文化底蘊的旅游景區、街區、度假區。合理植入公共圖書館、文化館、博物館，完善游客服務中心、旅游道路、旅游廁所等配套設施。
在質效水平上，《導則》明確，文化旅游類特色小鎮接待游客人數原則上不少于50萬人次/年。對于首次提出的游客接待量門檻，廣東省旅游協會副會長、廣東省社會科學院旅游規劃專家陳南江博士認為，文旅特色小鎮絕大多數是不收大門票的，客流量比較多，它們在統計上有些采取估算進入小鎮人數的統計辦法，有些采取累計各個項目的接待量的辦法，因此無論采取哪一種方法，統計出來的接待游客量超過50萬人次并不困難。
街區
在建設邊界上，特色小鎮規劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產生活所需空間和多元功能需要；規劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運動及三產融合等類型特色小鎮規劃用地面積上限可適當提高。鼓勵盤活存量和低效建設用地，強化老舊廠區和老舊街區等存量片區改造。
值得一提的是，文化旅游功能在與空間功能的結合中被多次提及?！秾t》指出，特色小鎮應在聚力發展主導產業的基礎上，推進生產生活生態“三生融合”、產業社區文化旅游“四位一體”疊加文化功能，挖掘工業文化等產業衍生文化，建設展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨特文化內核及印記，推動文化資源社會化利用。疊加旅游功能，促進產業與旅游相結合，寓景觀于產業場景，增加景觀節點和開敞空間，實現實用功能與審美功能相統一。
鄉村街邊商戶
對于《導則》出臺后對于文旅特色小鎮的影響，陳南江表示，文旅特色小鎮是體量較大的旅游項目，新建1500畝建設用地的旅游小鎮，很難落地，投資巨大，很難盈利。在實體商業很難運營的形勢下，在鄉村郊區建設眾多商鋪、餐飲組成的小鎮街區，難以出租和經營。新的文件把門檻下調到750畝，相對來說，申報難度降低了，一些普通的旅游度假區因此可望搖身一變戴上特色小鎮的新帽子。但是如果為了“戴帽子”而決策投資，新的憑空打造的文旅小鎮風險還是較大。
同時，他直言，無論政府給什么“帽子”，給多少獎勵，都比不上市場給予的效益。文旅項目，還是要研究市場需求，控制投資規模，做出項目的特色和品牌，構建好盈利模式，讓游客愿意來，留下來，想再來，把錢花在這里。等到做出IP，實現異地連鎖，復制擴張，對接資本市場，才是發展之道。至于面積多大、是否戴“特色小鎮”的帽子，并不重要。
文章來源：新旅界
