政策背景
上個世紀70年代以后，我國的城鎮化進程在不斷加快，相較于1996年的29.37％，2015年城鎮率占比大幅提升到56.10％，也出現了北上廣深等的超大型城市。與此同時，大城市出現了人口集中、交通擁擠、房價飛漲等各式各樣的“大城市病”。過高的生活和經營成本也不利于人才和企業的長遠發展，也有一些大型企業選擇離開了一線大城市。反觀中國廣大的農村，則出現宅地廢棄、土地流失、人口大規模向城市遷徙等三農問題。在此背景下，經濟轉型、統籌城鄉發展也成為國家發展戰略之一。大力發展特色小鎮可以降低大城市所面臨的人口壓力和城鄉差距，如果成功形成優勢產業，取得一定發展規模，猶如沙漠中的植物般可將人口固定下來，解決農村人口在大城市過于集中的問題，同時通過產業的集聚優勢，擴大內需，調整經濟結構，在發展過程中有效促進地區經濟轉型升級。
特色小鎮政策的提出和發展
特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素（如地域特色、生態文化、文化特色等），打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目。特色小鎮不是傳統意義上的行政建制鎮，不是傳統意義上的產業園區（工業區、開發區、高新區），也不是傳統意義上的旅游風景區，而是旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，產城鄉一體化的新型城鎮化模式。
“特色小鎮”這一概念起源于浙江。2014年10月，時任浙江省長李強在參觀杭州云棲小鎮時首度提出“特色小鎮”一詞。此后，浙江陸續推動了一系列特色小鎮的建設。2015 年底，習近平總書記在《浙江特色小鎮調研報告》上做了重要批示，對特色小鎮這一新生事物給予了高度評價和鼓勵。
2016 年 7 月，住建部、發改委和財政部聯合下發了首個國家層面支持特色小鎮的政策文件《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，要求到 2020 年全國培育 1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。2016 年 10 月住建部公布中國第一批127 個特色小鎮名單，2017 年 7月住建部公布中國第二批 258 個特色小鎮名單，2017 年 8月體育總局公布了首批96個體育特色小鎮試點名單。從數量上來看，目前全國一、二批特色小鎮共有 403 個（圖1），加上地方政府正在培育中的2000 多個特色小鎮，到 2020 年規劃中的特色小鎮將達到 2500 個。
圖1：我國特色小鎮試點情況
從第一批特色小鎮的產業分布來看（圖2），在全國首批公布的 127 家特色小鎮中，占比最大是旅游發展型特色小鎮（51%），其次為歷史文化型（18%），文旅概念的特色小鎮合計占比約 69%。國家第二批公布的276個特色小鎮中，旅游發展型比例降低（33%），歷史文化型所占的比例有所提升（27%），文旅概念的特色小鎮合計占比約60%。雖有調整，旅游文化主題仍是特色小鎮發展的主要方向。文旅特色小鎮開發模式操作性較強，與國家脫貧政策結合最緊密，成為各地政府較為青睞的特色小鎮發展類型。
圖2：第一批和第二批全國特色小鎮產業分布比例
特色小鎮的發展模式和類型
我國當前存在著三種主要的特色小鎮發展模式。第一，以政府為主體，確定小鎮產業定位和市場需求，并以此為基礎進行招商引資，最終成立國資公司；第二，以企業為主體，政府發揮引導和服務作用。政府作出明確發展規劃，確定產業定位、完成基礎建設以及行政職能之后，再通過引進外部投資來完成特色小鎮的建設；第三，政府和企業共同合作，政府結合市場和企業需求做好特色小鎮的發展規劃，然后聯合企業共同打造特色小鎮產業。
隨著近年發展進程的深入，我國特色小鎮出現了多種類型，具體可細分為十類：
歷史文化型：具有特色的歷史文化內涵（龍泉青瓷小鎮、湖州絲綢小鎮等）
城郊休閑型：距離市區較近，休閑基礎設施完備（舊州美食小鎮、麗水長壽小鎮等）
新興產業型：具備新興產業基礎，經濟發展水平較高（西湖云棲小鎮、太和電扇小鎮等）
特色產業型：具有本地特色產業（平陽寵物小鎮、文港筆都工貿小鎮等）
交通區位型：位于交通樞紐地區（蕭山空港小鎮、博尚茶馬古道小鎮等）
資源稟賦型：具有獨特資源優勢（定海遠洋漁業小鎮、雙陽梅花鹿小鎮等）
生態旅游型：具有良好生態環境，可持續發展旅游休養產業（武義溫泉小鎮、廊下田園小鎮等）
高端制造型：具有高精尖產業（寧海智能汽車小鎮、路橋沃爾沃小鎮等）
金融創新型：所在區域周邊經濟發展迅速，具有廣闊市場前景（烏鎮互聯網小鎮、房山基金小鎮等）
時尚創意型：具備時尚、潮流、創意產業基礎（楊宋中影基地小鎮、余杭藝尚小鎮等）
發展中的問題和政策導向
由于國家持續推出相關政策推動發展，幾年間各類特色小鎮如雨后春筍般出現，由于政策和發展模式尚未成熟，導致了各類亂象頻出，偏離了特色小鎮政策的設計初衷。其中的原因，一是一些地方政府急于通過小鎮的開發來拉動地方經濟作為“政績工程”和“形象工程”，同時也希望獲得國家政策、資金和資源上的支持，對于地方能不能發展特色小鎮缺乏科學理性的分析和評估，導致各類小鎮的項目快速審批上馬。二是一些外部資本并沒有深入理解把握特色小鎮的產業定位，也未做長遠規劃，只是為了借政策優勢低價拿地，炒高當地房地產市場，以期借此獲利或者獲得融資，導致真正的特色產業無法發揮優勢。
為了規范特色小鎮建設，2017 年 12 月，發改委、國土部、環保部和住建部聯合發文《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，強調未來特色小鎮評定應標準化，避免盲目建設，防止千鎮一面和變形走樣，控制范圍和建設用地，鼓勵旅游、體育、農業類特色小鎮，強調內容和產業支撐。
2019年7月，國家發改委發布名單，集中淘汰和整改419個特色小鎮。淘汰整改的小鎮大概有兩類。一類是“名不副實”的小鎮，指的是行政建制鎮概念的“虛假小鎮”，以及缺乏投資主體并未動工建設的“虛擬小鎮”；第二類是發展質量不高的小鎮，這類小鎮對特色產業的論證不到位，產業特色不鮮明，也沒有主導領軍企業，產業的規模小，鏈條短，技術弱，沒有形成集聚效應。
此類質量不高的特色小鎮有兩個特點：
特色小鎮無“特色”。據報道，陜西禮泉縣2015年開發建設了遠近聞名的特色小鎮袁家村，年游客接待量超過600萬，營業收入超過10億。看到袁家村發展良好，當地許多村子開始爭相模仿，僅在禮泉縣就有4個民俗文化村。據統計，陜西省模仿袁家村的民俗村就有60家，但沒能復制出一個同樣生意紅火的民俗村。
缺乏科學規劃和理性分析，破壞生態環境，房地產化傾向嚴重。云南省賓川縣雞足山禪修小鎮，由于房地產項目占比過大，規劃建筑密度過大，綠化率低，需要大量砍伐樹木，與整個區域的生態環境不相協調，觸碰生態紅線，最終被取消資格。云南省文山州廣南縣八寶壯鄉小鎮，由于環境保護規劃缺失，垃圾污水處理設施嚴重不足，居民和游客產生的污水和垃圾直接排入河道，導致水質污染，且項目規劃區域與自然保護區相重疊，對自然環境帶來巨大壓力，同樣不免被取消資格的結局。
綜合來看，特色小鎮目前還在探索中前進，依然處于“先發展，后治理調整”的路徑當中。未來是否能夠圍繞當地特色產業進行明確的定位和設計，樹立發展目標，建立與發展相適應的產業、資金和人才引進的制度，是特色小鎮長遠發展的關鍵因素。
文章來源：中天華溥管理視野
