引言
《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中指出，建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，完善新時代國土空間開發保護制度，優化國土空間開發保護格局，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興夢的必然要求。
根據2018年國務院機構改革方案，自然資源部組建，明確“整合空間規劃體系職能，建立空間規劃體系并監督實施”。目前，國家、省和市縣級機構改革已經基本到位。機構改革將對國土空間規劃體系建立并監督實施起到積極推動作用，一是有利于強化國土空間規劃的基礎作用；二是從體制機制上解決多規沖突的核心矛盾與問題；三是為提高空間資源利用效率和管控力度提供更有效的手段；四是為規劃實施、監督和管理全過程提供更加強力的工具平臺。
同時，國土空間規劃也面臨一系列新形勢與新要求，指導思想全面調整，編制審批體系、技術標準體系、法規政策體系、實施監管體系也有重大變化。
一、國土空間規劃的新要求
（一）指導思想全面調整
國土空間規劃要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新發展理念，按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發保護制度，體現戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、注重操作性，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。
（二）編制審批體系調整
1、強化國土空間規劃的基礎作用，發揮在國土空間開發保護中的戰略引領和剛性管控作用
國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發[2018]44號）提出，要建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案（草案）指出，經依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。
對于“國土空間規劃”與“發展規劃”、“城鄉總體規劃”、“土地利用總體規劃”的關系也需要辯證地看待。“發展規劃”是“統領”，應該突出戰略性、時效性、實施性和參與性，發揮制定發展目標、搭建協調平臺、落實重點項目和凝聚民主共識的作用。國土空間規劃是“基礎”，替代“城鄉總體規劃”和“土地利用總體規劃”，支撐“發展規劃”中確定的戰略任務、建設重點、行動計劃落地，細化落實發展規劃中確定的國土空間開發保護要求。同時，國土空間規劃的技術方法、管控手段并非“另起爐灶”，而是充分吸收“總規”和“土規”已有經驗，更進一步探討空間治理能力提升路徑。
2、建立國土空間規劃體系，全面推進規劃編制
全國國土空間規劃綱要，是對全國國土空間格局做出的全局安排，側重戰略性。省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市縣國土空間規劃編制，側重協調性；市縣和鄉鎮國土空間總體規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，側重實施性。各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮國土空間規劃。
（三）技術標準體系調整
國土空間規劃相關規程預計于年中至年底相繼出臺。《第三次全國國土調查技術規程》已公布實施，《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》、《國土空間規劃分區與用途分類指南（試行）》、《城鎮開發邊界劃定指南（試行）》、《國土空間規劃實施評估技術指南》以及相關國土空間規劃編制技術規程也即將發布。
（四）法規政策體系調整
《自然資源部2019年立法工作計劃》日前印發，明確2019年立法工作以推進《礦產資源法》修改、完善《土地管理法》配套法規、及時高效化解自然資源領域矛盾糾紛、加強國土空間開發保護和自然保護地法律體系建設為立法重點，不斷提高立法質量和效率，充分發揮好法治對自然資源管理改革的引領和保障作用。
此外，擬報國務院審查的法律草案包括研究起草《自然保護地法》、《國土空間開發保護法》等，還將積極配合全國人大有關專門委員會做好《國土空間規劃法》等立法工作。
近期發布的政策側重耕地與建設用地、圍填海管控以及自然資源資產產權制度改革。國家土地政策呈現“緊約束、強管控”趨勢，對自然資源的管控力度也在持續升級。
（五）實施監管體系調整
依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。健全資源環境承載能力監測預警長效機制，建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。
二、國土空間規劃的新轉變與新應對
在規劃指導思想全面調整，編制審批體系、技術標準體系、法規政策體系、實施監管體系發生重大變化的背景下，對于國土空間規劃，我們也需要從以下六個方面進行轉變和積極應對。
（一）平臺基礎的轉變
1、規劃全過程全面轉入GIS基礎平臺。充分利用新數據和新技術，建立并完善國土空間大數據體系，逐步形成國土空間全域數字化表達和信息化底板，實現國土空間數字化成果全域覆蓋。
2、以“三調”作為“底數底圖”，統一自然資源調查現狀和規劃分類技術標準。
3、對現行“土地利用總體規劃”和“城市總體規劃”實施情況進行評估，并加強風險評估工作。重點梳理“兩規”空間矛盾，明確國土空間資源利用和布局的主要短板和重大問題，并對城市未來發展面臨的風險進行系統性評估。
4、以“雙評價”作為規劃前提。在資源環境承載能力評價的基礎上，劃分生態保護適宜性分區、農業生產適宜性分區和城鎮建設適宜性分區，識別國土空間開發保護的關鍵問題和風險，綜合分析未來適宜國土空間開發保護的潛力。
（二） 關注重點的轉變
1、對陸域和管轄海域全覆蓋管控。規劃重點實現陸海統籌、城鄉統籌，突出國土空間保護與開發利用總體格局管控，劃分城鎮、生態、農業空間；根據縣（市、區）的主體功能定位，確定市（縣）域國土空間保護、開發、利用、修復、治理總體格局，構建多中心、網絡化、組團式、集約型的國土空間格局；有條件的地區應提出都市區（圈）、城鎮圈建設要求。
2、關注內容轉向建設空間與非建設空間管控。加強全域國土空間“全要素”用途管控，制定各類用地之間的轉換規則，強化對非耕農地、生態用地的用途管控。加強自然資源保護與利用、生態修復與國土綜合整治等研究工作。
3、集中建設區突出結構管控，強化對專項規劃和詳細規劃的分解落實要求。城鎮開發邊界內明確集中建設地區主要發展方向、空間形態和用地構成。健全規劃實施傳導機制，明確主導功能區向下位規劃傳導規則，提出可兼容、不可兼容的土地用途清單。
4、強化非建設空間管控，發揮自然資源價值。適應自然資源統一管理要求，構建山水林田湖草生命共同體，確定生態保護修復總體任務要求。探索非集中建設區“功能區+用地”剛彈結合的管控體系和田園功能單元劃定管控規則。
5、加強“文化保護空間”管控，強化城市文化與特色塑造的宏觀指導。建議國土空間規劃加強歷史文化遺產保護格局、文化保護空間格局的宏觀指導，并建立一套覆蓋城鄉、銜接法定規劃、面向實施的設計管控體系，通過城鄉特色引導、全域城市設計手段，支撐城鄉特色風貌塑造。
（三）發展模式的轉變
全面落實新時代高質量城鎮化發展要求和核心內涵，結合底線管控與發展引導，圍繞“兩個一百年”奮斗目標，按照“五位一體”總體布局，以服務人民的美好生活、合理保護和有效利用空間資源、實現現代化治理能力提升為核心目標，塑造以人為本的高品質國土空間。
以人為本，提升人民群眾獲得感和幸福感。按照服務人群需求建立和完善十五分鐘社區生活圈體系；增加綠色空間和公共活動空間，合理配置交通、市政、安全等基礎設施，系統改善人居環境品質。
增存并重、激活流量，高效利用空間資源。分區引導，老城區重點實施有機更新，新城重點實施增存掛鉤，農村地區大力實施人居環境綜合整治；分期推進，近期以拆遷難度相對較小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升區域功能及改善區域形象的地塊為更新重點。
（四） 管控手段的轉變
國土空間規劃融合多種政策工具，建立“指標、邊界、分區/用途、清單”多方式結合，兼顧剛性與彈性的全周期、多維度綜合管控體系。
1、指標：增加國土空間開發保護管控指標體系。指標是管控的量化手段。按創新、協調、綠色、開放、共享、安全等構建指標體系。根據指標特性，分為核心指標和監測指標。核心指標主要是與國土空間規劃緊密關聯的底線、用地、設施等指標。監測指標從側面反映了國土空間規劃治理水平，主要包括經濟社會發展類指標。
2、邊界：劃定“三線”，強化底線剛性管控。在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。
3、分區/用途：突出主導功能和用途彈性管控。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。主導功能分區類別應關注“功能兼容與轉變規則”，空間分區最終落實到土地用途，而同一類用途在不同的分區，其功能導向、利用方式和管控要求也有差異。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。
4、清單：明確要素、行動與準入規則。清單是剛性管控的輔助手段，包括生態要素清單、項目清單、建設準入清單、禁止清單等類型。
（五）編制成果的轉變
健全規劃實施傳導機制。制定實施規劃的政策措施，明確下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。
建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。結合各級各類國土空間規劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”，推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。
全面開展國土空間規劃監測評估預警管理系統建設。為輔助規劃編制和審批，開展規劃實施動態監測、體檢、評估和預警等工作提供支撐；圍繞可感知、能學習、善治理、自適應的智慧規劃目標，構建國土空間數字化生態，滿足國土空間規劃公共服務要求。
（六） 工作組織的轉變
加強組織領導。地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任。
推動“縱橫貫通+多規合一”的全維度工作協同。構建橫向與縱向相結合的工作組織體系，在“多規合一”基礎上探索國土空間規劃編制工作組織方式。
三、結語
國土空間規劃既不是城鄉總體規劃，也不是土地利用總體規劃，而是一種全新的規劃類型。作為規劃工作者，需要落實新理念、把握大方向、追蹤新要求，從平臺基礎、關注重點、發展模式、管控手段、編制成果、工作組織等六個方面進行規劃工作的調整轉變和技術應對；同時，也需要在技術方法、技術工具、政策工具上加強知識更新與技能提升，促進產學研結合、加強地方實踐，積極應對時代變革，為建設美麗國土和美好家園貢獻力量。
