最近網絡流傳著一份失敗的特色小鎮名單,因此很多人認為,還是應該走能夠獲得規模化收益的大城市發展路徑。
關于城市的規模,在中國的學界爭論已久。其實從城市發展規律來看,要素向城市集中的過程,也是在不同發展階段經歷的一次成本選擇過程。我們討論的成本不僅是經濟成本,而且還包括體制成本和社會成本。雖然這些成本似乎都是可以通過算賬得出經濟上的得失,但是不同人群看待成本的認知,不完全是算經濟帳可以衡量的。
城市要素流動取決于成本和收益的考量
城市發展之初,要素的集聚成本是最低的,也就是我們現在所說的“地攤經濟”。只要在交通要道設立一個攤點,就可以最小的成本獲取最大的商品交易收益,因為交通要道是要素相對集中和交易活躍的地方,當然就能得到相應的規模收益。
為了確保交易環境穩定以及防御劫掠者,對那時候的城市來說,更重要的經濟成本是管理和防御所需要的投入,以及與當時經濟發展水平相適應的簡陋基礎設施,例如給排水系統以及街道,還有垃圾堆放設施等。
城市進入工業化時期后,工業發展需要大量勞動力。勞動力要素集聚在城市,既是為了就業方便,同時也為了方便消費。即使如此,工業選擇的城市載體也需要低成本——地價低、稅負低、人力便宜等等。
除了國家管理者和精英階層需要更為獨立和豪華的城市空間,絕大部分城市人口的居住環境是破舊的街區和泥濘的街道。從狄更斯小說《霧都孤兒》和《雙城記》中就可以看到對當時城市生活環境的描述。其實中國也不例外,雖然當時城市里還沒什么工業,但是集權體制下的城市社會,皇宮的宮墻內外也有著天壤之別。
無論在城市從事的是工業還是服務業,所有的從業者的生活狀態都要求低成本,這是工業化和城鎮化同步過程中的必然現象。
工業化中期之后,城市人口規模增大,服務業開始占據優勢地位,因為可以通過更多的人口集聚實現規模效益。這和當時城市的興起和交通要道的選擇是一個道理,就是通過人口規模效益來降低交易成本。服務業的興起不僅滿足了城市人口的需要,也滿足了工業和物流業日益發展的需要。比如,金融業和商業的發展,都是基于規模化收益而逐漸形成了產業的主導優勢。
工業化中期之后,城市會出現人口結構和產業的分層。因為城市規模的擴大,即使傳統要素價格上升,也可以通過規模化服務提高收益率,進而推動產業置換。相應的,依賴規模化收益的服務業逐漸在城市占據了主導地位,而土地和勞動力等基礎要素價格上升促使工業開始從城市中心地帶,向成本相對較低的城市邊緣遷移。
隨著城市經濟社會的發展,城市人口對生活環境和質量也提出新的要求。當新興服務業和房地產業興起后,城市精英的生活和消費模式為更多人所接受,城市的要素成本進一步上升,不僅人口出現分化,而且產業也實現了分化。城市中心區的地價大幅上升,就業人口結構偏重于中產以上階級,從事工業和傳統服務業就業的人口向城市邊緣搬遷,工廠也搬到遠郊區,以尋求新的低成本發展空間。
中國的城市化有何不同?
雖然中國也不可避免地經歷了城市化的發展進程,但是路徑并不完全和發達國家相吻合。原因在于中國獨特的戶籍管理制度、土地管理制度以及城市管理體制,影響了中國城市發展的走向。
在上世紀80年代初,在城市體制的排斥下,以鄉鎮企業為代表的農村工業化進程,自發選擇了小城鎮作為發展的載體和空間。這是現實的選擇,因為鄉鎮體制并不排斥農村勞動力,也沒有類似城市的那種嚴格管理,農村集體土地對鄉鎮企業也幾乎是沒有成本的,小城鎮對基礎設施和公共衛生的要求也非常低。
正因如此,大量鄉鎮企業集中在珠三角和長三角以及環渤海經濟圈等地區的小城鎮,占據了當時經濟規模的三分之一。那個時候的小城鎮,其環境和設施水平確實與城市有著較大的差距,但也由此才吸引了如此巨量的農村人口在這里就業和生活。
當然,在中國的城市管理體制下,精英階層是不支持這種發展模式的。他們關注的不是農村的工業化進程,更不是大量農村勞動力急迫的非農就業需求,而是“眼里揉不得沙子”,想在精英治理理念下,確保這種發展進程不能在全國復制。因此借著1997年實行最嚴格的耕地保護制度,關閉了全國6000多個縣以下工業園區,阻斷了可能會形成一定規模的、小城鎮向中小城市發展的市場化路徑。當然,也有更多體制原因也在不同層面限制了小城鎮的發展。
隨之而來的城市化發展進程,顯然是有利于高行政等級的各類城市。在行政資源的支持下,各類行政等級較高的城市得到迅速發展,形成了要素的高度聚集。
無法回避的殊途同歸
問題是,當中國城市發展到一定規模后,還是無法回避城市發展規律中所必須要面臨的問題,就是要素會根據成本的變化自動選擇發展空間。高附加值的服務業,還是會選擇人口密度規模更大的城市,畢竟規模收益會大大降低成本壓力。而工業企業還是會選擇成本更低的發展空間,繼續從中心城市向遠郊區、向周邊的中小城市和小城鎮轉移。
作為城市的管理者,選擇城市的發展路徑也不得不考慮自己的成本和收益。在激烈的城市競爭格局下,大部分城市選擇的是各類新區發展模式,原因是可以通過規模性的開發,降低征地和拆遷成本,確保中心城市的利益最大化。而更重要的是可以保證自己的新區里的稅收,還是回到中心城市的財政腰包,以支持自己城市的運轉和居民的福利。
但是,城市總免不了還有傳統產業和中低收入人口,特別是伴隨著產業的需求,還有大量的外來人口。他們收入不高,消費水平較低,更沒有能力購買城市中心區的住房,他們所需要的是,與自己的社會圈層相適應的生活空間。因此他們更希望在成本較低的城鎮選擇自己的生活空間。對于另外一些初出茅廬的城市精英來說,他們也需要較低成本的創業空間,因為他們一開始并沒有能力獲得足夠高的收入,也就支付不起城市中心區的高額房租。
正是因為產業的專業化,較低的門檻,較寬松的管理約束,便宜的房租,簡陋的生活空間等,特別是低成本的就業環境,使得特色小鎮的雛形應運而生。我們很多人習慣于看到結果,而忽視了幾乎所有的特色小鎮,乃至城市,都經歷過一個成本由低向高的發展過程。即使一些城市已經進入了工業化中后期,仍然不可避免地還要經歷這個過程。因為我們還有占國民近一半的中低收入人口,還有2.9億的農業轉移人口,以及還有一批新增的農村轉移人口要進城,還有不同的產業和就業方式需要適應他們進城后的就業和生活習慣。
問題是,無論是學界還是政府官員,往往存在的習慣思維就是按照自己的生活理念和習慣來要求所有人,甚至還要兼顧自己的利益。因此,在提出城市發展問題時,既忽視了產業分化和要素的市場化選擇,又忽視了不同收入階層的人口的選擇。無論是從城市規劃的角度,還是從產業需求的角度,或者是從城市發展空間的選擇,都在很大程度上把自己的想法和理念變成城市發展的決策,以至本已固化的利益結構更加強化。例如在制定特色小鎮的支持政策時提出各類要求,大大增加了小鎮的發展成本。這些小鎮怎么還能發展起來呢?
其實我經常說,討論城市規模是一個偽問題,真正的問題是如何根據經濟社會發展的實際,允許要素根據成本高低來選擇發展空間,也就是說讓企業家和創業者以及各類人口自己選擇發展空間,無論他們選擇的是小鎮,還是中心城市,適合自己就好。政府要做的不是更多地按照主觀意志去管制,而是增加一些許可。
例如,如何依托現有的中小城市和小城鎮來疏解中心城市主城區的產業、功能和人口;如何建設更多的交通設施來降低周邊中小城市和中心城市的流通成本;在公共服務上不要設過高標準,而是尊重這種過渡時期所需要的標準;如何打破城市間的管理界限,按照實際管理服務人口而不是按行政等級來配置資源和要素等等。
回到現實中來,只有尊重發展規律,尊重市場,才能搞清楚近些年無論是新區還是特色小鎮發展失敗的原因。
文章來源:財經