鄉村振興戰略實施為特色小鎮建設提供了重要戰略機遇。當前河南省特色小鎮建設存在政策體系亟待完善，產業特色不突出與開發層次低，投融資渠道單一等問題，為此，應在借鑒國內外特色小鎮建設成熟模式的基礎上，采取規劃引領、形成政策合力，精準產業定位、打造特色優勢產業，圍繞產業振興、推進金融創新等措施，促進河南省特色小鎮建設的健康發展。
一、鄉村振興與特色小鎮的互動關系。
(一)實施鄉村振興戰略為特色小鎮建設提供重要戰略機遇
黨的十九大鄉村振興戰略是新時代城鄉融合發展理念的現實體現，它改變了傳統的從屬與被動的城鄉關系，將鄉村與城市置于平等地位，立足于鄉村自身的產業條件、生態環境、歷史文化等資源優勢，充分發揮鄉村在發展過程中的積極性、主動性、創造性，為推進農村經濟社會全面發展及農業現代化提供了新動能，激發了鄉村發展的活力，增強了鄉村的吸引力，有利于建立鄉村持續發展的內生增長機制，進而走出一條有中國特色的城鄉融合發展之路。
(二)特色小鎮建設是鄉村振興的重要突破口
特色小鎮是新型城鎮化戰略的重要組成部分，是加快推進城鄉一體化發展的關鍵載體。特色小鎮是聯結城市與鄉村的重要紐帶，以小鎮歷史傳統產業或新興產業為基礎，培育打造獨具產業特色和集聚效應的產業生態系統，既能將城市與鄉村的優勢資源巧妙結合，以鄉村得天獨厚的生態、文化、產業等資源作為特色小鎮的發展源頭，又能吸引城市資源要素不斷流入，有效地實現城鄉資源雙向流動，推進城鄉一體化快速發展。
建設特色小鎮有利于推動農村產業結構轉型升級。農業供給側結構性改革、農村一、二、三產業的協調發展與特色小鎮建設相互聯系、相輔相成。特色小鎮建設不僅能降低空間交易費用，同時還能有效促進高端創新要素的集聚整合，改變鄉村傳統產業結構，促進農村二、三產業的快速發展，推動農村產業結構轉型升級，提高農產品供給質量，實現城鎮建設與產業發展、休閑旅游與結構轉型相互促進、融合發展。
建設特色小鎮有利于全方位提升鄉村建設質量、惠及民生。特色小鎮的一個重要特征就是美而宜居，它有效地克服了當前中心城市如交通，住房、醫療和教育等資源緊張的“城市病”，同時又能夠帶動小鎮周邊農村基礎設施建設和公共服務發展，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總目標，讓小鎮居民切實分享改革發展的紅利，增強幸福感。此外，建設產業帶動力強、功能齊全、輻射面廣、參與農戶多的特色小鎮對實施精準扶貧，加快實現全面建成小康社會目標同樣具有重要意義。
二、河南省特色小鎮建設成就及存在問題。
(一)河南省特色小鎮建設成就
新時代背景下河南省始終把推進特色小鎮建設作為實施鄉村振興戰略和加快農村農業現代化發展的重要抓手，積極探索特色小鎮健康發展之路，以中原城市群為主干，帶動各地特色小鎮如雨后春筍般涌現。2016年至2018年，在住房城鄉建設部先后公布的兩批國家級特色小鎮名單中，河南省確山縣竹溝鎮、溫縣趙堡鎮、西峽縣太平鎮、禹州市神垕鎮等15個特色小鎮榜上有名。2018年8月12日，河南省發改委、國土資源廳、環保廳、住房城鄉建設廳聯合下發了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，作為建設特色小鎮的根本遵循，有效地推動了我省特色小城建設的快速發展。
1、特色小鎮的建設規劃與政策支持體系逐步完善。
小鎮建設，規劃先行。近年來，河南各地按照產業、城鎮、土地、生態和公共服務“五規合一”的思路，秉持科學性與前瞻性，統籌推進特色小鎮總體規劃，明確產業定位與發展規劃，科學編制規劃，進一步提高了規劃的科學性，體現了“五位一體”發展理念。結合小鎮區位優勢、產業特點、歷史文化和發展潛力，按照因地制宜、效益最優、多元化發展的原則，制訂了一整套符合河南各地實際的特色小鎮規劃方案，較好地突出了每個小鎮的鮮明特色和匹配功能，特色小鎮建設穩中有進、成效明顯。如2010年7月新密市大隗鎮堅持規劃先行，把編制規劃作為推動小鎮建設的首要前提，高標準編制了《大隗鎮新市鎮總體規劃》。結合本地實際，各地市也相繼出臺了一批支持小鎮發展的配套政策，如鄭州市2017年2月出臺了《關于開展特色小鎮培育工作的意見》、洛陽市2016年12月出臺了《關于開展特色小鎮培育工作的實施意見》等，這些政策措施有力地支持了我省特色小鎮的建設。
2、培育了一批特色鮮明的魅力小鎮。
因聯系密切的上下游產業集聚而帶動人口與經濟的集群效應是特色小鎮形成的重要動因。依據國家關于支持特色小鎮發展的政策，結合河南實際，2015年8月省政府制定了《河南省重點鎮建設示范工程實施方案》，在全省選擇68個具有一定區位優勢和產業基礎，具有較大發展潛力的建制鎮，作為全省第一批重點扶持建設的示范小鎮。隨后，各市縣依據現有支柱產業，按照“一鎮一業”原則，充分利用資源優勢，以構建、提升現有產業價值鏈為重點，做大做強特色產業，形成規模效應，打造小鎮品牌，初步建成了一批各具特色、魅力十足的小鎮。如漯河市昌建·健康小鎮順應我國老齡化社會需求，重點打造健康養生產業，基本形成了集醫療、養生、養老、運動、休閑為一體的養老養生特色小鎮，很好地帶動了當地經濟發展。
3、生態環境保護成效初步顯現。
生態美是特色小鎮的重要內涵。特色小鎮建設不僅要“金山銀山”，更要“綠水青山”。近年來我省在特色小鎮建設過程中，倡導綠色發展理念，不僅強調主導產業的定位與發展、加強交通通信等公共服務設施建設，而且注重和加大綠化、美化等建設的規劃與投入，補齊生態環境建設短板，全面提升小鎮品質。如靈寶市豫靈鎮，以持續開展創建文明衛生城鎮活動為載體，大力開展綠化、美化建設，使小鎮建設與自然、人文景觀融為一體，打造衛生園林城鎮。禹州神垕鎮以歷史悠久的“鈞瓷”產業為主題，充分利用伏牛山豐富的瓷土、森林、水利等資源，打造以鈞瓷為核心，融人文、生態和經濟為一體，兼具宜業、宜居、宜游功能的復合型特色小鎮，是產城融合、綠色發展的典范。
4、特色小鎮改革創新力度不斷加大。
通過體制機制創新，釋放小鎮內生動力，是特色小鎮建設的關鍵。近年來，我省各市縣圍繞行政管理體制、投融資體制、土地流轉等重點領域和關鍵環節深化改革，積極探索，在分類施策、總結推廣的基礎上推進創新，形成“新而活”的機制，全面培養和提升小城鎮可持續發展能力。為了全面推動特色小鎮行政管理體制、投融資體制、城鄉融合發展體制、公共服務供給體系等方面改革，2015年9月河南省省政府印發了《關于開展省級經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的意見》，在全省選定了100 個經濟發達鎮先行先試。目前河南省特色小鎮建設共有7個國家級試點、171個省級試點，各項改革穩步推進，成效顯著。
(二) 河南省特色小鎮建設過程中存在的問題
1、特色小鎮建設的政策體系亟待完善。
特色小鎮既是新型城鎮在鄉村的自然延伸，也是新型城鎮化的重要載體，其建設的質量與水平直接關系著鄉村經濟振興。目前，我國有關特色小鎮建設的政策支持體系仍處在不斷完善階段，各地特色小鎮的建設實踐仍在試點中探索。盡管國家和地方都出臺了特色小鎮建設的指導性意見，但在規劃標準、土地政策、產業與投融資政策等方面尚無科學的頂層設計，導致各地特色小鎮建設遭遇政策瓶頸。有些地方政府為單純追求政績，無視特色小鎮建設的規律，盲目建設與小鎮資源特色毫無關聯的旅游小鎮，甚至變相地進行房地產開發，導致小鎮缺乏特色內涵和產業支撐，總體效益不佳。溫縣趙堡鎮陳家溝的特色小鎮建設就是典型的反面教材。當地小鎮建設缺乏科學的景區規劃，大量開發商業樓盤，背離了特色小鎮建設的初衷。
2、特色小鎮產業特色不突出，開發層次低。
“特而強”的產業是小鎮發展的根基。目前，河南省多數小城鎮存在產業結構趨同、低水平重復建設、以傳統產業為主、缺乏完整產業鏈等問題，導致小鎮產業層次較低、競爭力不強。有些小鎮在產業規劃和開發過程中，沒有充分整合自然資源與歷史文化優勢，導致產業項目分散、關聯效應低、功能疊加不足。具體表現在：一些小鎮在規劃過程中沒有實現產業定位與旅游功能的有機疊加，導致產業開發程度低，產業對旅游的帶動力不強，旅游項目缺乏競爭力，難以形成產業、旅游兩旺的局面；還有一些小鎮產業與文化功能契合不夠， 沒有進行文化資源的深入挖掘，很多資源仍處于沉睡狀態。此外，產業與社區功能嵌入不夠也是特色小鎮建設中一個較突出的問題。一些特色小鎮社區功能獨立于產業之外，產業不能有效地融合于社區，當地居民沒有很好地參與到產業發展中，產業發展缺少了人文和鄉土元素，嚴重影響了小鎮的可持續發展。
3、特色小鎮建設投融資渠道單一。
充足的資金投入是特色小鎮建設的重要保障。如果僅僅依靠政府財政資金投入，很難支撐特色小鎮的全面建設與持續發展。目前，盡管河南省特色小鎮的投融資總體上呈現多元化趨勢，但以政府投入為主、企業和社會資本投資嚴重不足也是一個不爭的事實。投資周期長、見效慢、風險大是特色小鎮建設的突出特點，因此很難廣泛吸引社會資本參與建設，由于普遍面臨資金缺口，嚴重影響著特色小鎮建設的順利實施，導致爛尾現象普遍存在。以趙堡鎮陳家溝基礎設施建設為例，前期主要是政府投資，后期公共服務設施建設面臨資金缺口，導致許多項目擱淺，出現大量爛尾建筑。
三、河南省特色小鎮建設的模式借鑒。
(一)區位優勢模式
區位因素是影響特色小鎮建設的重要因素，它決定了特色小鎮功能定位與產業類型的選擇，也是鄉村振興戰略實施必須考慮的重要因素。建設特色小鎮應充分考慮區位因素，其空間選址也應遵循產業區位理論。值得借鑒的是美國格林治基金小鎮。作為紐約市的衛星城鎮，格林治基金小鎮地處康涅狄格州的長島海峽上。該鎮依托優越的空間區位發展對沖基金產業。對沖基金產業要求緊鄰金融中心、資金兌換便利、通信發達等客觀條件，因此離海底光纜比較近的長島海峽成為首選。該鎮充分利用這一區位優勢成功地打造了金融集聚區，其集聚效應顯著。
(二)產業主導模式
產業興旺是鄉村振興戰略實施的第一要求，也是特色小鎮建設可持續性的重要依托。準確定位、突出產業是發揮特色小鎮產業建設“特而強”特征的基本要求。值得借鑒的是法國格拉斯香水小鎮。該鎮是世界上著名的香水的原料供應地之一，地處格拉斯地區。格拉斯地區集花草種植、香水加工、旅游為一體，不僅有花草種植業，香水生產工業，還建設香水博物館吸引世界各地游客，完善的香水產業鏈與繁榮的旅游業發展，極大地帶動了當地經濟發展。
(三)文化催生模式
特色小鎮建設的靈魂在于其文化內涵，應在深入挖掘傳統歷史文化資源的基礎上，打造具有地域文化特征的特色小鎮。法國普羅旺斯小鎮是值得借鑒的、典型的文化催生型特色小鎮。由于坐擁豐富的名勝古跡、獨特的人文景觀和生活方式以及歷史上眾多的文化名人擇居于此所帶來的各種有形、無形的文化資源，催生了小鎮發達的旅游業。這里的騎士愛情文化、中世紀建筑文化、文藝復興時期的著名普羅旺斯畫派以及戛納電影節的舉辦等每年都吸引了世界各地的大量游客，支持了其特色產業的可持續發展。
(四)制度創新模式
制度創新是激發特色小鎮建設的新動能。將特色小鎮建設作為新時代背景下推進鄉村振興和農業現代化的新路徑，必須突破傳統體制機制上的桎梏，通過制度創新激發其內在活力。學者普遍認為特色小鎮建設必須破除政府主導、管委會規劃管理和招商引資的老路子，要把有為的政府與有效的市場結合起來，通過體制機制創新，優化小鎮資源配置，形成市場化的投融資長效機制，調動各類投資主體的積極性，匯聚要素、資金、人才，形成產業發展支撐體系和配套政策，促進特色小鎮持續健康發展。
四、加快特色小鎮建設，促進鄉村振興。
河南地處中原，華夏文化博大精深，文明歷史積淀深厚，地域特色鮮明，地方經濟充滿活力，為特色小鎮建設與發展注入了無盡的源泉與動力。新時期的特色小鎮建設必須遵循產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的本質要求，充分調動政府、企業、當地居民等各方面積極性，有計劃地開展工作。
(一)堅持規劃引領，形成政策合力
第一，頂層設計，科學規劃引領。特色小鎮建設規劃應充分體現“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，通盤考慮其定位、規模、功能匹配，科學布局，因鎮施策，實現“產、城、人”的融合。要將歷史文化、資源稟賦和區位優勢等因素有機結合，突出特色，提升品位，避免“千鎮一面”。第二，堅持政府引導、企業主體、市場化運作的原則。按照小城鎮、大服務的理念，強化政府在規劃編制、設施配套、公共服務、生態保護等方面的主導作用。同時充分發揮企業市場主體在特色小鎮建設中的重要作用，尊重產業發展的“物競天擇”規律，減少行政干預，增強市場活力。第三，堅持統籌推進，完善政策配套。特色小鎮建設是一項復雜的系統工程，需要財政、交通、城建、環保、金融等多部門的通力合作，因此加強對各部門的組織領導與協調配合尤為重要。各地政府要在遵循國家統一規劃和法律政策的前提下，結合本地實際，制定出切實可行的諸如項目落地、建設用地、政策引導、招商引資等政策措施。
(二)精準產業定位，打造特色優勢產業
產業興旺是實施鄉村振興戰略的核心要素。特色小鎮建設需要有鮮明的特色產業的支撐。第一，明確產業定位，依據“特而強”的標準，重點培育主導產業。產業定位應立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業基礎與區域分工等，在政府引導和遵循市場規律的基礎上，不斷延伸和提升產業鏈，促進產業跨界融合發展。第二，錯位競爭、差異發展。必須充分依據小鎮的發展階段和比較優勢選擇特色產業，強化高端領域，形成集群集聚效應，提高核心競爭力，形成小鎮獨有的標志性景觀、特色產業和品牌產品，避免低水平雷同。第三，實現特色產業挖掘與小鎮自然資源稟賦、資金需求、市場需求的完美契合。特色產業是特色小鎮的核心內容。在打造特色產業與服務業時，應根據本地區的資源稟賦確定產業方向，綜合應用政策優勢和內外資源，形成內生發展新動力。要正確處理好自然資源開發與生態環境保護、小鎮開發建設與歷史文化資源保護、資金投入與長遠發展、小鎮發展與市場需求等一系列重大關系，保持產業的開放性和較高的生產效率，充分利用 “互聯網 + ”等新興信息化手段，做特、做精、做強特色產業，推動產業鏈向研發、營銷延伸，使小鎮產業持續發展、充滿活力。
(三)圍繞產業振興，推進金融創新
充足的資金投入是特色小鎮持續健康發展的有力保障。第一，按照“產業+金融”的發展思路，積極探索符合小鎮實際的融資模式。一是政府主導融資模式。這種模式比較適合交通、通信、水電等基礎設施建設任務大的小鎮前期建設。地方政府可以通過財政專項、城鎮化專項、地方債、土地政策優惠、低息貸款、省政府融資平臺等，為特色小鎮基礎設施建設和產業發展提供資金支持。二是政企合作融資模式。建立政府引導、社會資本廣泛參與的多元化的投融資模式，充分發揮財政資金的“杠桿”作用，撬動龐大的社會資本參與特色小鎮建設，既能發揮政府引導作用，又能避免政府債務過重的風險，是小鎮建設行之有效的主要融資方式。如目前比較流行的PPP模式，就是引入社會資本進行小鎮基礎設施、特別是大型特色項目建設，打造小鎮之“特”的有效途徑。三是企業主導融資模式。通過收益信托、發行債券、資產證監化等方式，充分發揮企業在特色小鎮較成熟項目建設中的主體作用，既能調動企業投資的積極性，又能保證企業應有的經濟效益。第二，積極發展綠色金融。打造形態“小而美”、風格獨特的“高顏值”小鎮，是小鎮持續健康發展、永保活力的源泉。要通過金融產品與金融服務創新，積極引導政府資金、社會資本、政策性資金、商業金融等流向那些節約資源能源、保護生態環境的產業，促進產業經濟與小鎮總體發展和諧共生。第三，發展普惠金融、共享金融和科技金融。特色小鎮建設是一項復雜工程，需要多方參與，優化資源配置，實現利益共享。發展共享金融，完善普惠金融體系，并與國家精準扶貧專項資金相結合，培育和壯大小鎮特色產業，對改善小鎮生產生活條件，提高公共服務水平，加強生態環境建設等至關重要。同時，在小鎮特色產業建設培育中，發展科技貸款、科技保險、科技租賃等多類型的科技金融，促進科技成果資本化、產業化，帶動小鎮高新技術產業發展，也是建立金融創新與產業發展聯動機制，為小鎮建設提供金融支持的重要路徑。
(四)構建科學的特色小鎮發展評估體系
特色小鎮作為區域發展典型，在引領區域范圍的產業協作、升級換代、產業集聚等方面發揮重要作用，因此，制定科學合理的特色小鎮建設評估指標體系，對構建小鎮持續發展的長效機制尤為必要。第一，借鑒國內發達省份成熟做法，成立以河南省委、省政府主要領導擔任組長的特色小鎮建設領導小組，設立以政府主導，企業、行業組織、經濟智庫共同參與的聯席會議及其辦公室，對特色小鎮建設進行評估。理順管理體制和工作機制，統籌安排部署有關部門政策性財金項目，及時發現并解決問題。第二，健全落實特色小鎮建設目標考核、經費績效評價、重點督辦、跟蹤督查、問責激勵等制度機制，為河南省加快特色小鎮建設營造更好環境。第三，從產業、功能、形態和制度機制等多維度構建特色小鎮發展質量評估體系。第四，建立科學、動態的事前、事中、事后評價體系。
文章來源：信陽師范學院學報
